Ordinanza n. 7894/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego parziale opposto dall’AGCOM a un’istanza di accesso difensivo presentata ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, nell’ambito del contenzioso relativo alla sanzione di 14.000.000 di euro irrogata per l’inottemperanza a un precedente ordine dell’Autorità. L’istanza riguardava, tra l’altro, le relazioni istruttorie e i relativi allegati utilizzati per le riunioni del Consiglio AGCOM, nonché i verbali delle riunioni del Tavolo tecnico antipirateria. La ricorrente ha dedotto la violazione della disciplina sull’accesso documentale e difensivo, dell’art. 5 d.lgs. n. 33/2013 e dell’art. 13 del Regolamento AGCOM sull’accesso, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione e illogicità manifesta. Ha sostenuto che la conoscenza degli atti fosse necessaria per articolare censure di travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà, violazione della proporzionalità e omessa o erronea valutazione delle osservazioni procedimentali. L’AGCOM aveva consentito l’accesso alla maggior parte degli atti del fascicolo, ma aveva negato l’ostensione delle relazioni istruttorie e dei relativi allegati, qualificandoli come elaborazioni interne sottratte all’accesso, e aveva trasmesso soltanto resoconti sintetici delle riunioni del Tavolo tecnico, oscurando dati personali e informazioni relative alle metodologie e al know-how dei titolari dei diritti antipirateria.

La decisione

L’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a. è stata accolta parzialmente. Quanto alle relazioni istruttorie e ai relativi allegati relativi alle riunioni del Consiglio AGCOM del 6 novembre, 17 e 29 dicembre 2025, il TAR ha riconosciuto la sussistenza dell’accesso difensivo: tali documenti sono atti del procedimento che hanno concorso alla formazione della volontà dell’Autorità e presentano un nesso di strumentalità con la posizione della ricorrente, che aveva dedotto specifici vizi istruttori contro la sanzione. Secondo il Collegio, una volta accertato il nesso di strumentalità con la situazione giuridica finale, l’amministrazione e il giudice dell’accesso non possono svolgere un’ulteriore valutazione sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti, trattandosi di apprezzamenti riservati al giudice del merito. Il richiamo dell’AGCOM alla sottrazione all’accesso di note, appunti, bozze e proposte degli uffici non è stato ritenuto sufficiente, poiché la disciplina regolamentare deve essere interpretata unitariamente e la garanzia dell’accesso difensivo prevale sulla riservatezza interna degli atti endoprocedimentali. Quanto ai verbali integrali del Tavolo tecnico antipirateria, il TAR ha invece ritenuto insussistente un nesso di necessaria strumentalità adeguatamente specificato. Il Tavolo aveva una funzione generale di indirizzo sul funzionamento della piattaforma antipirateria e i suoi verbali non erano confluiti nel fascicolo istruttorio posto a fondamento della sanzione, basata invece sull’inottemperanza a un precedente ordine. La richiesta della società è stata ritenuta generica e non idonea a indicare quali informazioni oscurate potessero sostenere specifiche censure di illegittimità. Il TAR ha considerato prevalenti le esigenze di tutela dei dati personali, del know-how tecnico e della sicurezza del sistema di contrasto alla pirateria, reputando proporzionato l’oscuramento dei nominativi e delle informazioni operative e sufficiente l’ostensione dei resoconti sintetici. Non è stato ritenuto decisivo l’impegno della ricorrente a non divulgare le informazioni, poiché la protezione di dati sensibili per la sicurezza deve rimanere sotto il controllo diretto del titolare e non può dipendere da garanzie unilaterali del richiedente. L’AGCOM è stata quindi ordinata a esibire, entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione dell’ordinanza, le relazioni istruttorie e i relativi allegati indicati in motivazione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Consente l’accesso ai documenti amministrativi quando la conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici; nel caso concreto fonda l’accesso difensivo alle relazioni istruttorie pertinenti al procedimento sanzionatorio.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  È stato utilizzato per proporre, nel giudizio già pendente, l’istanza giudiziale contro il diniego parziale di accesso.

• art. 22 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente nell’ambito della disciplina generale dell’accesso documentale.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  Richiamato dalla ricorrente, senza che il TAR ne abbia fatto applicazione decisiva nella motivazione.

• art. 13, comma 1, lett. a), Regolamento AGCOM sull’accesso, delibera n. 383/17/CONS, come modificato dalla delibera n. 205/23/CONS

  «le note, gli appunti, le bozze preliminari, le proposte degli uffici e ogni altra elaborazione con funzione di studio e preparazione del contenuto di atti o provvedimenti»

  La clausola di esclusione non può essere applicata isolatamente: deve essere coordinata con la previsione regolamentare che garantisce comunque l’accesso difensivo, il quale prevale sulla riservatezza interna degli atti endoprocedimentali quando sussista un nesso di strumentalità.

• art. 6 l. 93/2023

  Richiamato quale base normativa del Tavolo tecnico antipirateria, avente funzione generale di indirizzo sui requisiti operativi della piattaforma di contrasto alla pirateria.

• Regolamento UE 2016/679

  Il principio di minimizzazione dei dati giustifica l’oscuramento dei nominativi dei partecipanti al Tavolo tecnico, in assenza di prova della stretta necessità della loro conoscenza per la difesa.

Massime di principio

• Nell’accesso difensivo, una volta accertato un nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la situazione giuridica finale da tutelare, l’amministrazione e il giudice dell’accesso non devono compiere ulteriori valutazioni sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività dei documenti, apprezzamenti riservati al giudice del merito.
• Le relazioni istruttorie e gli altri atti endoprocedimentali che hanno concorso alla formazione della volontà dell’amministrazione sono ostensibili per esigenze difensive quando il richiedente abbia dedotto specifiche censure riferibili al procedimento e la richiesta sia direttamente pertinente alla posizione giuridica controversa.
• La qualificazione di un documento come nota interna, proposta o elaborazione preparatoria non esclude automaticamente l’accesso difensivo: le clausole regolamentari di riservatezza devono essere coordinate con la disciplina che garantisce l’accesso necessario alla difesa, destinata a prevalere sulla segretezza interna quando sussista la necessaria strumentalità.
• Quando la richiesta di accesso riguarda documenti generali estranei al fascicolo istruttorio e non posti a fondamento del provvedimento impugnato, il richiedente deve indicare in modo puntuale quali specifiche informazioni siano astrattamente pertinenti alla difesa; una generica esigenza informativa non è sufficiente.
• Il diritto di accesso può essere limitato mediante oscuramento selettivo quando siano coinvolti dati personali, metodologie operative e know-how tecnico la cui divulgazione possa compromettere attività di accertamento o repressione degli illeciti; il bilanciamento deve assicurare, ove possibile, l’ostensione della parte non riservata.
• La tutela preventiva di informazioni sensibili per la sicurezza del sistema non può essere affidata esclusivamente a impegni unilaterali di riservatezza del richiedente, dovendo il controllo sulla divulgazione rimanere nella sfera del titolare dei dati e dell’amministrazione detentrice.

Come è indicizzato