Sentenza n. 140/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 dopo avere adottato un parere motivato, rimasto inattuato dal Comune, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e la condanna dell’ente all’adozione e alla trasmissione degli atti deliberativi previsti dal T.U.S.P. La vicenda riguardava l’acquisizione dell’intero capitale di una società privata, operante nel settore del relining, da parte di una società controllata da V.E.R.I.T.A.S., società interamente pubblica, quotata e operante secondo il modello in house, partecipata da numerosi Comuni. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’AGCM, la natura quotata di V.E.R.I.T.A.S. non esonerava i Comuni soci dagli obblighi del T.U.S.P.; gli enti avrebbero dovuto adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità della partecipazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti. I Comuni hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto impugnazioni di atti e non l’azione avverso il silenzio, che non sussistesse un obbligo attuale di provvedere e che l’operazione già perfezionata rendesse inutile una deliberazione successiva. Nel merito hanno sostenuto l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. alle società quotate e la natura meramente organizzativa e gestionale dell’acquisizione. V.E.R.I.T.A.S. ha inoltre contestato la legittimazione dell’AGCM rispetto a vizi diversi dalla lesione diretta della concorrenza e la genericità delle censure.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma consenta anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. Il previo parere motivato costituisce una fase necessaria di diffida e l’azione giudiziaria è ammissibile quando l’amministrazione non vi si conformi. Il perfezionamento dell’operazione societaria non elimina l’interesse dell’Autorità, perché l’adozione successiva della deliberazione consente di ristabilire i controlli previsti dalla legge e non è resa inutile dall’eventuale inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. Nel merito, il Collegio ha interpretato l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. nel senso che l’esonero per le società quotate riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate, non gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione indiretta sia realizzata tramite una società quotata e una sua controllata, le amministrazioni pubbliche devono rispettare gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. L’acquisto da parte della controllata di una società in house quotata determina una nuova partecipazione indiretta dei Comuni e costituisce una decisione significativa, che non può essere assunta autonomamente dalla società in house, ma deve essere deliberata dagli enti locali che esercitano il controllo analogo congiunto. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato la nota di riscontro negativo eventualmente adottata e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., e a trasmetterla all’AGCM ai sensi dell’art. 5, comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. rivolte direttamente alle società quotate e non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L’acquisto di partecipazioni, anche indirette, deve essere giustificato con riferimento alla necessità per le finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali

  Gli atti deliberativi relativi alla partecipazione comunale devono essere adottati dall’organo consiliare e redatti secondo i requisiti motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’obbligo deliberativo si applica agli acquisti di partecipazioni in società già costituite e, secondo il TAR, anche all’acquisto indiretto effettuato tramite una società in house quotata; l’inefficacia contrattuale per mancanza o invalidità della deliberazione non esclude l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’AGCM per la richiesta di nomina del commissario ad acta; la sentenza ha tuttavia imposto direttamente un termine per provvedere.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione dal rito camerale dell’azione avverso il silenzio al rito abbreviato applicabile ai giudizi promossi ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 è stato assoggettato al rito abbreviato, indipendentemente dal concreto contenuto della domanda.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il rito camerale per l’azione avverso il silenzio è stato inizialmente individuato, ma poi convertito nel rito abbreviato.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia di una pubblica amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 esonera dall’applicazione del T.U.S.P. le società quotate e le società da esse controllate soltanto con riferimento alle disposizioni che abbiano tali società come destinatarie dirette; la clausola non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sui principi di efficienza, efficacia ed economicità, nonché trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisto da parte di una controllata di una società in house quotata di una partecipazione in un’ulteriore società costituisce una decisione significativa, idonea a determinare una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, e non può essere sottratto alla deliberazione degli enti che esercitano il controllo analogo congiunto.
• Il perfezionamento dell’operazione societaria non fa venir meno l’interesse dell’AGCM a ottenere l’accertamento dell’inerzia e la condanna dell’amministrazione a provvedere, perché la successiva deliberazione è funzionale al ripristino dei controlli pubblicistici e concorrenziali previsti dalla legge.

Come è indicizzato