Sentenza n. 125/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La Regione Umbria ha impugnato la determina comunale sostenendo, con i primi due motivi, che il Comune avesse travisato la determina regionale n. 11253 del 4 novembre 2022, conclusiva della conferenza di servizi decisoria. Secondo la Regione, tale determina non aveva autorizzato la realizzazione della clinica privata subordinatamente a future condizioni, ma aveva escluso in radice l’assenso alla sua realizzazione, disponendo l’approvazione del progetto definitivo solo a condizione che fosse modificato secondo i dissensi e le prescrizioni espressi in conferenza, tra cui quello relativo alla struttura sanitaria. La Regione ha inoltre dedotto che il Comune non avrebbe potuto autonomamente verificare la compatibilità della clinica con la sopravvenuta programmazione sanitaria regionale contenuta nella d.G.R. n. 1399 del 2023, trattandosi di valutazione riservata alla Regione dall’art. 8-ter del d.lgs. n. 502/1992 e dalla disciplina regionale; il Comune avrebbe così invaso le competenze regionali, confondendo la programmazione dei posti letto con l’autorizzazione alla realizzazione della struttura sanitaria, nonché con le successive autorizzazioni all’esercizio, accreditamento e convenzionamento. Con il terzo motivo la Regione ha dedotto la nullità della determina comunale per violazione o elusione del giudicato, in riferimento alla sentenza del TAR Umbria n. 469 del 2025. Le parti resistenti hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancato esperimento dei rimedi propri della conferenza di servizi, per carenza di interesse, mancata impugnazione di atti presupposti e acquiescenza, sostenendo nel merito che la conferenza avesse assentito il progetto con una condizione relativa alla futura compatibilità sanitaria. Ternana Calcio e Ternana Women hanno proposto ricorsi incidentali condizionati, chiedendo l’annullamento del punto 5 della determina regionale n. 11253 del 2022 e degli atti connessi, qualora interpretati come ostativi alla realizzazione della clinica. Il TAR ha inoltre rilevato l’inammissibilità delle nuove censure introdotte dalla Regione con memoria non notificata.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato inammissibili le nuove censure articolate dalla Regione nella memoria non notificata, ribadendo che le memorie possono illustrare motivi già dedotti ma non ampliare il thema decidendum. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso principale: l’interpretazione della determina regionale n. 11253 del 2022 costituiva questione di merito; gli atti della conferenza preliminare e gli atti comunali successivi avevano natura rispettivamente antecedente o endoprocedimentale; la determina comunale n. 2088 del 2025 era il primo atto conclusivo e lesivo, in quanto qualificato come titolo abilitativo per la clinica. Nel merito, il TAR ha accolto i primi due motivi. Dalla formulazione testuale della determina regionale n. 11253 del 2022 risultava che la clinica non avesse ottenuto l’assenso alla realizzazione e che il progetto fosse stato approvato solo a condizione di essere modificato secondo i pareri e i dissensi acquisiti, con conseguente espunzione della struttura sanitaria e necessità di verificare la permanenza dell’equilibrio economico-finanziario del progetto. Il riferimento, contenuto nel verbale della conferenza, alla futura programmazione sanitaria regionale non costituiva una condizione sospensiva dell’autorizzazione già rilasciata, ma prospettava soltanto la possibilità di riproporre in futuro un nuovo procedimento, ove ne fossero sussistiti i presupposti. Il Comune, inoltre, non poteva sostituirsi alla Regione nella verifica di compatibilità del progetto con il fabbisogno complessivo e la localizzazione territoriale delle strutture sanitarie. Ai sensi dell’art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992, il Comune è competente al rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione, ma deve acquisire la verifica di compatibilità della Regione; può svolgere le proprie verifiche, in particolare edilizie e relative all’abbattimento delle barriere architettoniche, ma non può valutare autonomamente la compatibilità sanitaria né assegnare alla struttura i posti letto previsti dalla programmazione regionale. La determina comunale è stata quindi annullata per errore nei presupposti e invasione della competenza regionale. Il terzo motivo è stato respinto: non sussisteva violazione o elusione del giudicato perché la sentenza invocata non era stata pronunciata nei confronti del Comune di Terni. I ricorsi incidentali di Ternana Calcio e Ternana Women sono stati dichiarati inammissibili. La determina regionale n. 11253 del 2022 era immediatamente lesiva nella parte in cui negava l’assenso alla realizzazione della clinica e avrebbe dovuto essere impugnata tempestivamente in via principale; il ricorso incidentale non poteva riaprire il termine decadenziale. Le spese sono state compensate tra tutte le parti per la complessità della vicenda e la prevalente contrapposizione tra enti pubblici.

Norme richiamate

• art. 42, comma 1, c.p.a.

  Le parti resistenti e i controinteressati possono proporre domande il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale, a mezzo di ricorso incidentale.

  Il ricorso incidentale è ammissibile solo quando l’interesse a proporlo sorga in dipendenza della domanda principale; non può essere utilizzato per impugnare tardivamente un atto già immediatamente lesivo.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità per violazione o elusione del giudicato non è configurabile nei confronti di un’amministrazione che non era parte del giudizio definito dalla sentenza asseritamente violata.

• art. 8-ter, comma 1, d.lgs. 502/1992

  La realizzazione di strutture e l’esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie sono subordinate ad autorizzazione.

  La realizzazione e l’esercizio di strutture sanitarie richiedono distinti titoli autorizzatori.

• art. 8-ter, comma 3, d.lgs. 502/1992

  Per la realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie il comune acquisisce (...) la verifica di compatibilità del progetto da parte della regione. Tale verifica è effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale.

  Il Comune rilascia l’autorizzazione alla realizzazione, ma deve acquisire la verifica regionale di compatibilità con il fabbisogno e la localizzazione delle strutture; tale valutazione non può essere compiuta autonomamente dall’ente locale.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

• art. 14-quater l. 241/1990

• art. 14-quinquies l. 241/1990

• art. 117, comma 1, l.r. Umbria 9 aprile 2015, n. 11

  Rimette alla disciplina regolamentare regionale le modalità e i termini per la richiesta e il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie.

• art. 3 regolamento regionale Umbria 2 agosto 2017, n. 6

  Attribuisce al Comune la competenza sull’autorizzazione alla realizzazione, previa acquisizione della verifica regionale di compatibilità con la programmazione sanitaria.

• art. 4, comma 4, regolamento regionale Umbria 15 dicembre 2023, n. 9

  Conferma la necessità della verifica regionale di compatibilità per l’autorizzazione alla realizzazione delle strutture sanitarie.

• art. 5 regolamento regionale Umbria 15 dicembre 2023, n. 9

• art. 3, comma 4, regolamento regionale Umbria 15 dicembre 2023, n. 9

  Il Comune è tenuto a effettuare le verifiche di propria competenza, con particolare riferimento a quelle in materia di edilizia e a quelle concernenti l’abbattimento delle barriere architettoniche, limitandosi, per quanto riguarda la compatibilità del progetto con la programmazione regionale, ad acquisire la valutazione della Regione.

  Il Comune deve limitarsi alle verifiche di propria competenza e acquisire la valutazione regionale sulla compatibilità sanitaria, senza sostituirvisi.

Massime di principio

• Quando una determinazione conclusiva di conferenza di servizi approva un progetto a condizione che sia modificato secondo i pareri e i dissensi acquisiti, e dà espressamente atto che una componente del progetto non ha ottenuto l’assenso, tale componente deve ritenersi esclusa dal progetto approvato; il riferimento alla possibile futura evoluzione della programmazione amministrativa non trasforma il diniego in un’autorizzazione sottoposta a condizione sospensiva, salvo che ciò risulti espressamente dal provvedimento.
• Ai sensi dell’art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992, il Comune competente al rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di una struttura sanitaria non può valutare autonomamente la compatibilità del progetto con il fabbisogno complessivo e la localizzazione territoriale delle strutture sanitarie; deve acquisire a tal fine la verifica della Regione.
• La programmazione regionale dei posti letto non equivale, di per sé, all’autorizzazione alla realizzazione di una specifica struttura sanitaria e non consente al Comune di assegnare autonomamente a quella struttura i posti letto previsti dalla programmazione.
• L’autorizzazione alla realizzazione di una struttura sanitaria, l’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria, l’accreditamento istituzionale e il convenzionamento con il servizio sanitario sono fasi distinte; la conferenza di servizi non può essere interpretata come fonte di titoli ulteriori o di impegni futuri della Regione quando tali titoli non siano stati espressamente rilasciati.
• Il ricorso incidentale è ammissibile solo se l’interesse a proporlo nasce dalla domanda principale e la lesione è meramente virtuale; non è ammissibile per impugnare tardivamente un provvedimento che era già immediatamente lesivo prima della proposizione del ricorso principale.
• La violazione o elusione del giudicato presuppone che l’amministrazione autrice dell’atto impugnato fosse destinataria del comando giudiziale o comunque parte del giudizio definito dalla sentenza asseritamente violata.

Come è indicizzato