Sentenza n. 1110/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata con 93,89 punti contro i 96,25 dell’aggiudicataria, ha impugnato l’aggiudicazione della procedura per il servizio di catering presso la Scuola Nautica di Gaeta. Ha dedotto che l’offerta economica dell’aggiudicataria sottostimasse i costi della manodopera e che, nonostante significativi elementi di anomalia, la stazione appaltante avesse omesso la verifica di congruità prevista dall’art. 110 d.lgs. 36/2023. In particolare, l’aggiudicataria aveva indicato costi del personale per 16 mesi pari a euro 365.278,45, a fronte della stima della stazione appaltante di euro 555.087,66; la ricorrente, richiamando le tabelle ministeriali e una relazione di un consulente del lavoro, sosteneva che il costo corretto fosse euro 474.004,27, anche per l’errato parametro delle ore mediamente lavorate. Ha inoltre contestato l’attribuzione dei punteggi, l’adeguatezza e la disponibilità del centro cottura alternativo, la regolarità delle dichiarazioni dell’aggiudicataria e l’oscuramento e la mancata ostensione di documenti di gara. Con motivi aggiunti ha esteso l’impugnazione agli atti relativi all’esecuzione e al contratto e ha chiesto il risarcimento, anche mediante aggiudicazione diretta. L’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale escludente, contestando i costi e il piano di riassorbimento della ricorrente e il possesso della certificazione UNI EN ISO 9001; in subordine ha censurato la lex specialis sui costi della manodopera e sulle ore di lavoro.

La decisione

Il TAR ha esaminato prioritariamente il ricorso principale. Ha accolto la censura relativa all’omessa verifica dei costi del personale dell’aggiudicataria: lo scostamento rilevante rispetto alla stima di gara e l’apparente impiego di un parametro sulle ore mediamente lavorate non conforme alle tabelle ministeriali costituivano elementi specifici che imponevano un approfondimento istruttorio sulla sostenibilità dell’offerta. La stazione appaltante non aveva svolto tale valutazione né gli atti di gara documentavano la spiegazione dell’asserito errore materiale addotta soltanto nelle difese dell’aggiudicataria. Ha quindi annullato l’aggiudicazione e gli atti presupposti e conseguenti nella parte interessata, disponendo la regressione alla fase di valutazione delle offerte e la rinnovazione delle operazioni, affinché siano verificati i costi alla luce del piano di riassorbimento e delle tabelle ministeriali. Ha respinto le censure sul centro cottura alternativo: il capitolato richiedeva la disponibilità di un centro entro 50 km, non l’uso esclusivo, e non ostava alla disponibilità tramite comodato; la valutazione delle asserite incongruenze del contratto esulava dalla competenza della stazione appaltante. Ha respinto anche la contestazione sulla regolarità fiscale dell’aggiudicataria, poiché l’irregolarità invocata non era definitivamente accertata e il relativo provvedimento di esclusione era stato impugnato. Le doglianze sull’ostensione parziale sono state respinte perché non proposte con il rito ex art. 116 c.p.a.; respinte anche le relative istanze istruttorie. Il ricorso incidentale è stato respinto quanto all’inattendibilità dei costi e del piano di riassorbimento della ricorrente, non essendo emersi elementi significativi tali da imporre una valutazione specifica o l’esclusione; è stato respinto anche quanto alla certificazione di qualità, che risultava valida fino al 12 giugno 2028 e proveniva da un organismo di accreditamento membro di EA e IAF, senza che la lex specialis o l’art. 100, comma 5, lett. c), d.lgs. 36/2023 imponessero l’accreditamento da parte di Accredia. La censura incidentale subordinata sulla lex specialis è stata dichiarata inammissibile per mancata indicazione dell’interesse concreto alla caducazione. A seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione, il TAR ha dichiarato inefficace il contratto rep. n. 2 del 21 maggio 2026, approvato il 27 maggio 2026. Ha respinto la domanda risarcitoria per genericità e perché la riedizione della valutazione poteva ancora soddisfare la pretesa in forma specifica. Spese compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La disposizione in parola, dunque, impone alla stazione appartante di attivarsi – come dimostrato dall’uso dell’indicativo “valutano” – per accertare la sostenibilità dell’offerta che risulti sospetta di anomalia ogni qualvolta “elementi specifici”, tra cui anche (ma non solo) il ribasso sui costi della manodopera, depongano in tal senso.

  La verifica di congruità è doverosa quando elementi specifici, compresi i costi della manodopera, facciano sorgere dubbi sulla sostenibilità dell’offerta; non occorrono soglie automatiche, ma l’amministrazione deve approfondire gli indici concreti di anomalia.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Quanto, invece, alla circostanza che l’offerta della ricorrente principale sia articolata su un numero di ore di servizio inferiore rispetto alla precedente gestione, che come detto era curata dalla stessa ricorrente principale, trattasi di aspetto non esaminato dalla stazione appaltante (non essendo la Klas aggiudicataria), sul quale non possono essere svolte valutazioni, alla luce del disposto di cui all’art, 34 comma 2 (primo periodo), c.p.a., che impedisce al Giudice di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati dall’amministrazione.

  Il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di poteri valutativi che non siano ancora stati esercitati.

• art. 116, commi 1 e 2, c.p.a.

  Non sono meritevoli di accoglimento neppure le doglianze – spiegate nell’ambito del terzo motivo del ricorso principale – riguardanti l’omessa e/o parziale ostensione della documentazione di gara riguardante la controinteressata, in quanto non ritualmente veicolate con un ricorso proposto ai sensi dell’art. 116, commi 1 e 2, c.p.a.

  Le contestazioni sull’omessa o parziale ostensione documentale devono essere proposte mediante il rito di accesso previsto dall’art. 116 c.p.a.; non possono essere accolte se veicolate come censure ordinarie contro l’aggiudicazione.

• art. 100, comma 5, lett. c), d.lgs. 36/2023

  Deve, tuttavia, a tale proposito rilevarsi che, come condivisibilmente osservato dalla difesa della Klas Services, né la lex specialis né la norma primaria di riferimento (art. 100, comma 5, lett. c) d.lgs. 36/2023) richiedono che l’ente certificatore che ha rilasciato il documento sia accreditato da Accredia, ente italiano di accreditamento.

  Il requisito di certificazione previsto dalla norma e dalla lex specialis non comporta, di per sé, l’obbligo che l’organismo certificatore sia accreditato da Accredia; nel caso deciso è stata ritenuta valida la certificazione rilasciata tramite un organismo di accreditamento membro di EA e IAF.

Massime di principio

• Nel regime dell’art. 110 d.lgs. 36/2023, quando elementi specifici fanno dubitare della congruità, serietà, sostenibilità o realizzabilità dell’offerta — anche in ragione dei costi della manodopera e dello scostamento dalle tabelle ministeriali — la stazione appaltante deve attivare una verifica effettiva e motivata. La discrezionalità riguarda la valutazione degli elementi, ma non consente di omettere ogni approfondimento in presenza di indici rilevanti di anomalia.
• La stima dei costi della manodopera indicata dalla stazione appaltante come base di gara non è necessariamente inderogabile; ciò non esonera però la stazione appaltante dall’esaminare la sostenibilità dell’offerta quando lo scostamento e le modalità di calcolo utilizzate presentino profili specifici che richiedono chiarimenti.
• Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su valutazioni rientranti in poteri amministrativi non ancora esercitati, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.
• Le controversie sull’omessa o parziale ostensione di documenti di gara devono essere introdotte con il rito di accesso ex art. 116 c.p.a.; la relativa domanda non è utilmente proposta come censura ordinaria nell’impugnazione dell’aggiudicazione.
• Quando la disciplina di gara e l’art. 100, comma 5, lett. c), d.lgs. 36/2023 non impongono l’accreditamento da parte di Accredia, la certificazione di qualità può risultare valida se rilasciata nell’ambito di un sistema di accreditamento riconosciuto a livello EA e IAF.

Come è indicizzato