Sentenza n. 3519/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza SUAP del 31 luglio 2025, che disponeva con effetto immediato la cessazione e chiusura dell’attività limitatamente all’area interessata dagli abusi, nonché l’ordinanza di demolizione del 28 luglio 2025 e gli atti istruttori presupposti. Ha dedotto: violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; difetto di istruttoria, motivazione apparente e contraddittorietà dell’ordinanza di chiusura, anche per il richiamo per relationem a un’ordinanza di demolizione non previamente notificata; erronea applicazione del collegamento tra abusività edilizia e cessazione dell’attività commerciale, per mancata prova dell’incidenza essenziale degli abusi sui locali; sproporzione della chiusura immediata e sine die e omessa valutazione di misure meno gravose; erroneità dei presupposti per l’imputazione alla società di opere riferibili, in parte, a proprietà di terzi; conformità della veranda alla licenza edilizia del 1972 e al nulla osta paesaggistico; legittimo affidamento e consumazione del potere repressivo per il decorso di oltre quarant’anni e per il rilascio di successivi titoli edilizi nei quali la veranda era rappresentata; incompetenza dell’Ufficio Locale Marittimo a svolgere accertamenti urbanistico-edilizi su area privata non demaniale; illegittima reinterpretazione retroattiva del nulla osta paesaggistico del 1972; difetto di notifica dell’ordinanza di demolizione; insufficiente specificazione delle difformità tecniche contestate. L’Amministrazione ha sostenuto che l’opera fosse una nuova costruzione in totale difformità dal titolo del 1972, costituita da struttura in cemento armato chiusa con infissi, con incremento di circa 64,80 mq e 257,26 mc, priva dei necessari calcoli strutturali e incompatibile con il vincolo di protezione integrale paesaggistica.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto legittima l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, poiché l’ordine di demolizione è espressione di potere vincolato e doveroso ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001; la stessa natura vincolata e le ragioni di urgenza e tutela della pubblica incolumità sono state ritenute sufficienti anche con riguardo alla chiusura consequenziale dell’attività. Ha escluso che la mancata notifica dell’ordinanza di demolizione alla società, gestore non proprietario, incidesse sulla validità dell’atto: i destinatari dell’ingiunzione sono il proprietario e il responsabile dell’abuso, mentre la società era direttamente destinataria dell’ordinanza di chiusura; inoltre, la successiva impugnazione ha dimostrato la piena conoscenza dell’atto. Ha riconosciuto la competenza dell’Ufficio Locale Marittimo sia per la vigilanza sulle nuove opere entro trenta metri dal demanio marittimo, anche su proprietà privata, sia quale organo di polizia giudiziaria tenuto a riferire le notizie di reato; legittimo anche l’ausilio di tecnici comunali e dell’Agenzia del Demanio. Ha escluso che la Soprintendenza avesse modificato retroattivamente il nulla osta del 1972, ritenendo la nota del 2025 una verifica della conformità dell’opera esistente al titolo originario. Nel merito, ha interpretato la licenza edilizia del 1972 alla luce delle prescrizioni vincolanti della Soprintendenza, che consentivano il rifacimento della preesistente tettoia con struttura preferibilmente metallica e secondo i grafici corretti. La struttura attuale, in cemento armato, chiusa su tre lati e destinata a sala ristorante, è stata qualificata come volume nuovo, aliud pro alio e nuova costruzione, non autorizzata e soggetta a permesso di costruire. La rappresentazione della veranda in pratiche edilizie successive e nelle planimetrie catastali non è stata ritenuta titolo abilitativo né sanatoria implicita. Il vincolo paesaggistico di protezione integrale e la creazione di superficie utile e volume escludono la compatibilità paesaggistica postuma ai sensi dell’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004. Il decorso del tempo e l’inerzia amministrativa non sanano l’abuso permanente, non consumano il potere repressivo e non generano legittimo affidamento. L’ordinanza di chiusura, limitata alla parte dell’esercizio interessata dagli abusi, è stata ritenuta conseguenza legittima della perdita della conformità urbanistico-edilizia dei locali. La società è stata condannata alle spese in favore del Comune e del Ministero, liquidate in euro 3.000 per ciascuna Amministrazione, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l’adozione dell’ordine di demolizione, espressione di potere vincolato; la pronuncia estende la conclusione alla chiusura consequenziale, caratterizzata da urgenza e assenza di apprezzabili margini partecipativi.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione è atto vincolato e doveroso in presenza di un abuso edilizio; destinatari sono il proprietario e il responsabile dell’abuso, individuati in relazione al potere giuridico e materiale di rimuovere l’opera.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  La trasformazione stabile di una struttura aperta in un volume chiuso, con aumento di volumetria e modifica della sagoma, richiede il permesso di costruire.

• art. 55 Codice della navigazione

  L’autorità marittima può vigilare sulle nuove opere realizzate entro trenta metri dal demanio marittimo anche su proprietà privata, verificando la complessiva regolarità dei titoli edilizi e paesaggistici.

• art. 1235 Codice della navigazione

  Il personale delle Capitanerie di Porto riveste funzioni di ufficiale e agente di polizia giudiziaria.

• art. 347 c.p.p.

  L’organo di polizia giudiziaria deve riferire senza ritardo all’autorità giudiziaria le notizie di reato acquisite nell’esercizio delle proprie funzioni.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  creazione di superfici utili o volumi

  La compatibilità paesaggistica postuma è preclusa quando l’intervento abbia comportato la creazione di superfici utili o volumi.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La disposizione è richiamata nel dispositivo quale fondamento dell’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della parte ricorrente.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  La disposizione è richiamata nel dispositivo insieme alla normativa nazionale a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato e doveroso: una volta accertata l’opera abusiva, l’amministrazione non deve compiere una ponderazione tra l’interesse pubblico al ripristino e l’interesse privato alla conservazione, né motivare sul pubblico interesse ulteriore rispetto al ripristino della legalità.
• Il decorso del tempo, l’inerzia dell’amministrazione e la mera tolleranza dell’abuso non consumano il potere repressivo edilizio, poiché l’abuso costituisce un illecito permanente, e non generano un legittimo affidamento tutelabile in assenza di un espresso provvedimento favorevole idoneo a legittimare l’opera.
• La licenza edilizia deve essere interpretata insieme al parere paesaggistico vincolante e alle relative prescrizioni e correzioni grafiche; la realizzazione di un manufatto strutturalmente e funzionalmente diverso, quale la trasformazione di una tettoia aperta in un volume chiuso con aumento di superficie e volumetria, integra una nuova costruzione o un aliud pro alio, non una mera difformità marginale.
• La rappresentazione di un’opera in pratiche edilizie successive aventi oggetto diverso, così come l’accatastamento o la rappresentazione catastale, non costituisce titolo abilitativo implicito, non produce sanatoria e non dimostra la legittimità urbanistico-edilizia dell’opera.
• La vigilanza dell’autorità marittima sulle nuove opere entro la fascia di trenta metri dal demanio marittimo può riguardare anche aree private e comprende la verifica della complessiva regolarità dei titoli edilizi e paesaggistici; l’autorità marittima può inoltre procedere agli accertamenti quale organo di polizia giudiziaria, avvalendosi di ausiliari tecnici.
• La mancata notificazione dell’ordine di demolizione al gestore non proprietario non incide sulla validità dell’atto, quando il gestore non sia proprietario né responsabile dell’abuso; la notificazione rileva per l’efficacia nei suoi confronti e per la decorrenza del termine d’impugnazione, mentre la successiva piena conoscenza può rendere irrilevante il vizio notificatorio.

Come è indicizzato