Corte di giustizia, Sentenza C-3/17

Libera prestazione dei servizi e giochi d’azzardo: sistema ungherese di monopolio, concessioni e sanzione

La pronuncia, resa in un rinvio pregiudiziale del Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapest), riguarda la compatibilità con l’articolo 56 TFUE della disciplina ungherese dei giochi d’azzardo, in particolare dei giochi on-line e delle sanzioni amministrative irrogate per esercizio senza concessione o autorizzazione.

Fatti e procedimento principale

La Sporting Odds Ltd, società stabilita nel Regno Unito e munita di autorizzazione per i giochi on-line nel proprio Stato, offriva servizi di casinò on-line in Ungheria senza avere la concessione o l’autorizzazione richieste dalla normativa ungherese. A seguito del controllo del sito Internet della società, l’amministrazione fiscale ungherese le ha inflitto un’ammenda di HUF 3 500 000 per avere organizzato giochi d’azzardo on-line in violazione della legge nazionale.

Il giudice del rinvio ha dubitato della compatibilità del sistema nazionale con il diritto dell’Unione, evidenziando, tra l’altro, l’assenza di una gara pubblica effettiva per le concessioni, la difficoltà per operatori esteri di presentare un’offerta spontanea, la riserva dell’autorizzazione all’on-line ai titolari di casinò fisici situati in Ungheria e l’esistenza di una possibile incoerenza tra gli obiettivi dichiarati di tutela dei consumatori e le modalità concrete di liberalizzazione del mercato.

Normativa nazionale richiamata

La legge ungherese sui giochi d’azzardo prevedeva, tra l’altro:

• un regime di autorizzazione generale per l’attività di organizzazione di giochi d’azzardo;
• un monopolio statale per alcune forme di gioco;
• la possibilità di attribuire concessioni mediante gara pubblica o, in alcuni casi, senza gara, a operatori di “comprovata affidabilità”;
• per i giochi di casinò on-line, la riserva del diritto di operare ai soli titolari di una concessione relativa a un casinò situato nel territorio ungherese.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale ha sottoposto numerose questioni, riconducibili a quattro nuclei principali:

• compatibilità del sistema dualistico monopolio/concessioni con l’articolo 56 TFUE;
• legittimità della riserva dell’on-line ai soli concessionari di casinò fisici nazionali;
• trasparenza, oggettività e non discriminazione del procedimento di rilascio delle concessioni;
• riparto dell’onere della prova, verifica d’ufficio del giudice, tutela dei diritti di difesa e impatto della eventuale illegittimità della normativa sulla sanzione amministrativa.

Quadro normativo dell’Unione

La Corte richiama principalmente:

• l’articolo 56 TFUE sulla libera prestazione dei servizi;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE sul principio di leale cooperazione;
• gli articoli 41, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali;
• l’articolo 52 TFUE, richiamato per le deroghe fondate su ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica.

Ragionamento della Corte: sistema dualistico dei giochi d’azzardo

La Corte ricorda anzitutto che il settore dei giochi d’azzardo presenta differenze morali, religiose e culturali tra gli Stati membri e che, in assenza di armonizzazione, ciascuno Stato dispone di un ampio margine di discrezionalità nella scelta del modello regolatorio.

La Corte afferma che non è incompatibile con l’articolo 56 TFUE, in linea di principio, un sistema in cui:

• alcune forme di gioco restano soggette a monopolio statale;
• altre sono affidate a un regime di concessioni e autorizzazioni.

Tuttavia, il giudice nazionale deve verificare che la normativa persegua effettivamente gli obiettivi invocati dallo Stato membro, in modo coerente e sistematico. Il fatto che alcuni giochi siano liberalizzati non basta, da solo, a privare di giustificazione il monopolio su altre forme di gioco. Viceversa, il sistema diventa incompatibile se le autorità nazionali incentivano in concreto la partecipazione al gioco anziché ridurre le occasioni di gioco e limitare il settore in modo coerente.

La Corte precisa inoltre che la circostanza che il regime produca anche entrate per l’erario non è di per sé decisiva: un vantaggio finanziario accessorio non impedisce la giustificazione della misura, purché il fine principale resti la tutela dell’ordine pubblico, della sanità pubblica, dei consumatori e la prevenzione della dipendenza e delle frodi.

Regola che riserva l’on-line ai titolari di casinò fisici in Ungheria

La Corte considera discriminatoria la norma che consente di ottenere l’autorizzazione per i giochi d’azzardo on-line solo agli operatori titolari di una concessione per un casinò situato nel territorio nazionale.

Pur riconoscendo che i giochi on-line presentano rischi specifici, la Corte afferma che la restrizione deve essere necessaria e proporzionata: deve cioè costituire una condizione indispensabile per il raggiungimento dell’obiettivo perseguito. Nel caso esaminato, tale requisito non ricorre, poiché esistono misure meno restrittive idonee a conseguire gli stessi obiettivi di tutela dei consumatori e di ordine pubblico.

Procedura di concessione, trasparenza e discriminazione

La Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui i regimi di concessione e autorizzazione nel settore dei giochi devono essere basati su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, così da limitare il potere discrezionale delle autorità nazionali.

Nel caso di specie, la Corte rileva che il regime ungherese è contrario all’articolo 56 TFUE se:

• contiene disposizioni discriminatorie verso operatori stabiliti in altri Stati membri;
• oppure, pur essendo formalmente neutro, viene applicato in modo non trasparente o tale da impedire o rendere più difficile la candidatura di operatori stranieri.

Onere della prova e verifica d’ufficio

Quanto al riparto probatorio, la Corte stabilisce che il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri di prevedere una verifica d’ufficio della proporzionalità delle misure restrittive. Non è quindi incompatibile con il diritto UE una disciplina processuale che faccia gravare l’onere della prova sulle parti del procedimento.

Ciò nondimeno, spetta allo Stato membro che invoca una restrizione fornire al giudice nazionale gli elementi di prova che dimostrino l’esistenza di obiettivi legittimi e il carattere proporzionato della misura. Se tali elementi non sono forniti, il giudice deve poter trarre tutte le conseguenze da tale carenza.

La Corte precisa anche che non si può affermare la violazione del diritto dell’Unione soltanto perché lo Stato non ha prodotto, al momento dell’adozione o dell’esame della misura, una preventiva analisi di impatto.

Sanzione amministrativa per attività svolta senza concessione

La Corte chiude il ragionamento affermando che, se la normativa nazionale istitutiva del regime di concessioni e autorizzazioni è contraria all’articolo 56 TFUE, anche la sanzione irrogata per la sua violazione non può essere mantenuta. In altre parole, non si può punire un operatore per aver disatteso una disciplina nazionale che, a sua volta, è incompatibile con il diritto dell’Unione.

Irricevibilità della nona questione e assorbimento delle altre

La Corte dichiara irricevibile la nona questione, perché la Sporting Odds non aveva chiesto né ottenuto una concessione e la questione sul ricorso contro il provvedimento di attribuzione risultava ipotetica.

Inoltre, alla luce della risposta resa sulla sedicesima questione, la Corte ritiene superfluo esaminare le questioni dodicesima, tredicesima e quindicesima.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• il sistema dualistico ungherese non è incompatibile di per sé con l’articolo 56 TFUE, ma deve essere applicato in modo coerente e sistematico;
• la riserva dell’on-line ai soli titolari di casinò fisici nazionali è incompatibile con il diritto UE se non necessaria e se esistono misure meno restrittive;
• un regime concessorio discriminatorio o non trasparente viola l’articolo 56 TFUE;
• non esiste un obbligo generale di verifica d’ufficio della proporzionalità, ma lo Stato deve provare la giustificazione della restrizione;
• una sanzione basata su una normativa incompatibile con l’articolo 56 TFUE deve essere disapplicata.