Sentenza n. 782/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura per la programmazione culturale dell'estate romana 2017-2019. Il TAR Lazio aveva inizialmente annullato l'aggiudicazione al raggruppamento primo classificato per carenza di verifiche sulla realizzabilità del progetto; Roma Capitale aveva poi confermato l'ammissione e l'aggiudicazione, ma tale condotta era stata ritenuta elusiva del giudicato dal Consiglio di Stato, che aveva ordinato il riesercizio del potere valutativo. Successivamente Roma Capitale aveva escluso il raggruppamento aggiudicatario, senza tuttavia rieditare la fase finale della gara né rivalutare l'offerta della seconda classificata, ritenendo ormai eseguite le attività progettuali. Nobs aveva quindi chiesto il risarcimento per equivalente ai sensi dell'art. 112, comma 3, c.p.a., deducendo l'impossibilità di conseguire l'aggiudicazione e di realizzare le manifestazioni. Il TAR aveva accolto la domanda, qualificando il pregiudizio come perdita di chance e liquidandolo equitativamente in euro 200.000. Nobs ha impugnato la sentenza sostenendo che fosse stata dimostrata la spettanza dell'aggiudicazione, che il danno fosse stato provato e che la liquidazione fosse insufficiente; ha inoltre denunciato l'omessa valutazione della documentazione prodotta. Roma Capitale ha proposto appello incidentale deducendo, anzitutto, la violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR n. 6117/2019, che aveva rigettato la domanda risarcitoria relativa alle stagioni 2017 e 2018, nonché l'erroneità dell'accertamento della responsabilità, della perdita di chance e della quantificazione del danno. In particolare, ha sostenuto che la domanda attuale fosse almeno parzialmente identica a quella già definita, che la mancata rivalutazione non costituisse inadempimento colpevole del giudicato, che l'offerta di Nobs presentasse problematiche analoghe a quelle dell'offerta esclusa e che la ricorrente non avesse provato il lucro cessante, il danno curriculare o altri pregiudizi risarcibili.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello incidentale e rigettato quello principale, riformando la sentenza del TAR e respingendo integralmente la domanda risarcitoria. In primo luogo, ha ritenuto fondata l'eccezione relativa al giudicato. Nel precedente giudizio, instaurato per l'annullamento della determina con cui Roma Capitale aveva confermato la graduatoria, Nobs aveva già chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall'impossibilità di conseguire l'aggiudicazione per le stagioni 2017 e 2018; tale domanda era stata rigettata con sentenza passata in giudicato dopo l'estinzione dell'appello per rinuncia. L'identità delle domande non dipende dal rito o dal tipo di giudizio nel quale sono proposte, ma dal confronto tra parti, causa petendi e petitum. La domanda successiva differiva soltanto per la maggiore estensione temporale e quantitativa, comprendendo anche la stagione 2019, ma era identica quanto alle parti, alla condotta amministrativa contestata e al danno riferito agli anni 2017 e 2018. Sussisteva quindi almeno una continenza tra le domande e il giudicato precludeva il riesame anche delle questioni logicamente presupposte, secondo il principio per cui il giudicato copre il dedotto e il deducibile. Il giudicato formatosi sulla sentenza n. 6117/2019, essendo successivo agli altri giudicati, non era da questi travolto. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato che, anche con riferimento all'annualità 2019, la domanda non poteva essere accolta. La responsabilità per i danni derivanti dall'impossibilità o dalla mancata esecuzione, totale o parziale, del giudicato, dalla sua violazione o elusione, è qualificata come responsabilità oggettiva: non occorre provare la colpa dell'amministrazione, ma devono essere dimostrati il danno e il nesso causale. Il TAR aveva tuttavia riconosciuto una perdita di chance benché la domanda proposta riguardasse la mancata aggiudicazione e non la perdita di chance. Si tratta di pregiudizi ontologicamente diversi, non intercambiabili. Inoltre, la sentenza del Consiglio di Stato che aveva ordinato il riesercizio del potere non aveva accertato che l'offerta di Nobs fosse completa, realizzabile e certamente aggiudicabile, né aveva escluso altre possibili cause di esclusione. La possibilità che anche Nobs fosse esclusa per problematiche analoghe rendeva comunque non dimostrata una seria e consistente possibilità di conseguire il risultato. Il danno non risultava provato neppure nel suo an e quantum: la relazione tecnica era fondata su proiezioni ipotetiche; il piano economico prevedeva costi pari ai ricavi e quindi non dimostrava un lucro cessante; i costi di partecipazione alla gara e di preparazione dell'attività non erano risarcibili a titolo di danno emergente nella domanda proposta; il danno curriculare non era accompagnato dalla prova della perdita di altre commesse, di punteggi o di livelli di qualificazione. La liquidazione equitativa non poteva supplire alla mancata prova di pregiudizi la cui dimostrazione non era impossibile. Il giudice ha altresì valorizzato, ai fini del nesso causale e della mitigazione o esclusione del danno, la rinuncia di Nobs alla domanda cautelare: l'omessa attivazione, o la rinuncia, agli strumenti di tutela disponibili può impedire il risarcimento dei danni evitabili con l'ordinaria diligenza, ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  Consente di proporre nel giudizio di ottemperanza la domanda risarcitoria per i danni connessi all'impossibilità o alla mancata esecuzione in forma specifica del giudicato, nonché alla sua violazione o elusione, senza escluderne la proposizione in un diverso giudizio.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabili al processo amministrativo, in quanto compatibili e per gli aspetti non disciplinati dal codice, le norme del codice di procedura civile; sulla base di tale rinvio è stata applicata la regola dell'art. 310 c.p.c. sull'efficacia delle sentenze di merito dopo l'estinzione del processo.

• art. 310 c.p.c.

  L'estinzione del processo non rende inefficaci le sentenze di merito; la regola è stata ritenuta applicabile al processo amministrativo.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice deve valutare tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti ed escludere i danni evitabili mediante l'ordinaria diligenza, anche attraverso gli strumenti di tutela previsti dall'ordinamento.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa non può sostituire la prova dell'esistenza del danno quando il pregiudizio, nel suo an e quantum, è concretamente dimostrabile.

• art. 1227 c.c.

  Il comportamento negligente del danneggiato che consenta di evitare o limitare il danno incide sulla causalità giuridica e può condurre alla mitigazione o all'esclusione del risarcimento.

• art. 1223 c.c.

  Il danno risarcibile deve essere conseguenza immediata e diretta della condotta amministrativa; la mancata attivazione degli strumenti di tutela può interrompere il nesso causale.

Massime di principio

• L'identità tra domande risarcitorie deve essere accertata confrontando parti, causa petendi e petitum, non in base al tipo di giudizio nel quale la domanda è stata proposta né al rito utilizzato.
• Il giudicato amministrativo copre il dedotto e il deducibile: l'accertamento contenuto in una sentenza passata in giudicato su una situazione giuridica o su una questione di fatto o di diritto, costituente premessa logica indispensabile della decisione, preclude il riesame della medesima questione in un successivo giudizio tra le stesse parti, anche se quest'ultimo ha petitum o finalità differenti.
• La responsabilità per i danni derivanti dall'impossibilità o dalla mancata esecuzione, totale o parziale, del giudicato, ovvero dalla sua violazione o elusione, è oggettiva quanto al requisito soggettivo: non occorre provare la colpa dell'amministrazione, ma devono essere dimostrati il danno e il nesso causale tra la condotta amministrativa e il pregiudizio.
• La domanda di risarcimento del danno da mancata aggiudicazione è distinta dalla domanda di risarcimento della perdita di chance; il giudice non può sostituire d'ufficio l'una qualificazione con l'altra, poiché la chance costituisce una situazione giuridica autonoma e richiede la prova di una seria e consistente possibilità di conseguire il risultato sperato.
• Quando il giudicato impone il riesercizio del potere e non accerta la sicura spettanza dell'aggiudicazione, la successiva pretesa risarcitoria per mancata aggiudicazione richiede comunque la prova che l'offerta fosse valutabile, realizzabile e non esposta ad altre cause di esclusione; la mera posizione di seconda classificata non dimostra il nesso causale né una chance risarcibile.
• La rinuncia o la mancata coltivazione della tutela cautelare costituisce comportamento valutabile ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a. e dei principi di buona fede e autoresponsabilità: il danno evitabile mediante l'ordinaria attivazione degli strumenti di tutela può essere ridotto o escluso.

Come è indicizzato