Sentenza n. 462/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il PAUR e gli atti presupposti deducendo sei gruppi di censure. Con il primo motivo hanno lamentato la violazione dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006, sostenendo che le richieste di integrazioni fossero state formulate oltre i termini consentiti e che la conferenza di servizi avrebbe dovuto concludersi entro novanta giorni dalla prima seduta, con conseguente archiviazione dell’istanza; hanno inoltre denunciato sviamento, ritenendo che il procedimento fosse stato utilizzato per consentire progressive modifiche progettuali. Con il secondo motivo hanno contestato la realizzabilità dell’impianto in assenza di una puntuale previsione nella pianificazione pubblica dei rifiuti, richiamando i principi di autosufficienza e prossimità, gli artt. 181, 182-bis, 182-ter, 196 e 197 del d.lgs. 152/2006, la disciplina PNRR e la giurisprudenza costituzionale e amministrativa. Con il terzo motivo hanno dedotto che la variante urbanistica automatica connessa all’autorizzazione ex art. 208 del d.lgs. 152/2006 avrebbe richiesto almeno lo screening VAS, anche perché gli strumenti urbanistici comunali non sarebbero stati previamente sottoposti a VAS; hanno inoltre contestato l’istruttoria sugli aspetti urbanistico-ambientali, il mancato confronto con gli impatti dei dodici capannoni previsti dal piano di lottizzazione e la rilevanza della mancata attuazione di quest’ultimo. Con il quarto motivo hanno censurato il parere del Sindaco quale autorità sanitaria, ritenendolo illegittimamente meramente adesivo ai pareri di altri enti, e il parere dell’azienda sanitaria, asseritamente privo di autonoma istruttoria quanto alle emissioni odorigene e ai rischi per la salute. Con il quinto motivo hanno denunciato difetto di istruttoria sulla normativa Seveso III e sul rischio di esplosione, nonché mancata applicazione della normativa ATEX e di linee guida tecniche. Con il sesto motivo hanno contestato lo screening di incidenza, la valutazione degli impatti sulle aree Natura 2000, l’analisi delle emissioni e degli odori, il monitoraggio, gli impatti cumulativi con gli impianti vicini e la valutazione dell’opzione zero e delle alternative localizzative e tecnologiche, invocando anche il principio di precauzione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Sul primo motivo ha affermato che, anche quando qualificati come perentori, i termini dei procedimenti autorizzatori sono normalmente posti a tutela del proponente, il quale può accettare la prosecuzione del procedimento e le integrazioni per evitare un diniego allo stato degli atti. Tale regola è coerente con il principio del dissenso costruttivo e con la natura dinamica della VIA, che consente prescrizioni e modifiche idonee a superare gli impatti negativi. Le deroghe riguardano il mancato deposito ingiustificato delle integrazioni richieste o l’ingiustificata dilatazione dei tempi che abbia consentito di beneficiare di una normativa sopravvenuta più favorevole; nessuna delle due ipotesi è stata ravvisata. Sul secondo motivo ha ritenuto che l’art. 181, comma 5, del d.lgs. 152/2006 consenta la libera circolazione delle frazioni di rifiuti urbani differenziati destinate al recupero, senza imporre che l’impianto sia localizzato nell’ambito di provenienza. Per gli impianti privati il piano regionale può stabilire criteri di localizzazione, senza dover necessariamente individuare puntualmente ogni sito; nel caso concreto non è stato dimostrato alcun contrasto con il PRGR marchigiano o con il PAI. La VAS dei piani opera sui criteri e sulle eventuali localizzazioni pianificate, mentre la VIA valuta il singolo progetto. Il DM 28 settembre 2021 n. 396 è stato ritenuto irrilevante perché sopravvenuto alla domanda, rivolto agli enti d’ambito e relativo a criteri preferenziali per i finanziamenti PNRR. Sul terzo motivo il TAR ha escluso la necessità della VAS per le modifiche dei piani urbanistici conseguenti ad autorizzazioni che producono per legge effetto di variante, ai sensi dell’art. 6, comma 12, del d.lgs. 152/2006. L’effetto di variante riguarda nella specie i soli PRG comunali; il principio tempus regit actum giustifica la mancata VAS del PRG più risalente e, per il PRG derivante dalla fusione di Comuni, la fusione non ha modificato gli impatti delle previsioni urbanistiche preesistenti. La VIA ha comunque considerato i profili urbanistico-ambientali. La mancata attuazione del piano di lottizzazione non ha eliminato la destinazione produttiva dell’area né impedito il confronto con gli impatti astrattamente connessi a tale destinazione. Sul quarto motivo ha precisato che il Sindaco può imporre ulteriori prescrizioni sanitarie se non ritiene sufficienti quelle degli organismi tecnici, ma deve svolgere un’adeguata istruttoria; se ritiene sufficienti le prescrizioni della conferenza di servizi, non è obbligato a dettarne altre. Non può inoltre ostacolare surrettiziamente il rilascio del titolo quando la posizione prevalente della conferenza sia favorevole. Il parere sanitario è stato ritenuto adeguato e la motivazione per relationem non è illegittima, anche se riprende valutazioni del proponente, purché l’amministrazione le abbia autonomamente valutate. Sul quinto motivo il TAR ha rilevato che il Comando dei Vigili del Fuoco aveva partecipato alla conferenza senza evidenziare criticità sul rischio di esplosione; le linee guida lombarde non erano vincolanti nelle Marche e la documentazione progettuale e AIA conteneva elementi sufficienti sulle caratteristiche dei flussi gassosi, sull’infiammabilità e sui limiti di esplosività. La normativa sulla sicurezza dei luoghi di lavoro opera comunque direttamente, anche senza espresso richiamo nel titolo autorizzativo. Sul sesto motivo ha ritenuto non generico lo screening di incidenza, poiché fondato sullo studio di incidenza e sulla distanza dei siti Natura 2000, non direttamente interferiti. Ha giudicato adeguate le valutazioni sulle emissioni, sugli odori e sul monitoraggio, anche alla luce delle BAT e dei pareri favorevoli dell’ARPAM; ha ritenuto non applicabile ratione temporis il decreto ministeriale del 28 giugno 2023. Gli impatti cumulativi erano stati esaminati nella relazione VIA e le distanze di alcuni impianti escludevano effetti cumulativi rilevanti. Quanto all’opzione zero, il giudice ha chiarito che la VIA non mira a escludere ogni progetto con impatto ambientale, ma a comparare prognosticamente costi ambientali e benefici dell’intervento. In assenza di una pianificazione sopravvenuta già approvata e recante la localizzazione di impianti alternativi, le alternative considerate dal proponente non erano inattendibili. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni e la natura degli interessi tutelati.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La disciplina dei termini e delle integrazioni nella procedura PAUR deve essere interpretata considerando che i termini sono normalmente posti a tutela del proponente; la prosecuzione concordata del procedimento non determina di per sé la decadenza dell’istanza.

• art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990

  Esprime il principio del dissenso costruttivo, in base al quale le amministrazioni devono indicare, quando possibile, le modifiche idonee a superare gli elementi ostativi.

• art. 25, comma 4, lettere a), a-bis) e b), d.lgs. 152/2006

  La VIA ha natura dinamica e consente l’imposizione di prescrizioni finalizzate a superare o ridurre gli impatti ambientali negativi.

• art. 181, comma 5, d.lgs. 152/2006

  Per le frazioni di rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata destinati al riciclaggio ed al recupero è sempre ammessa la libera circolazione sul territorio nazionale

  La libera circolazione delle frazioni differenziate destinate al recupero consente il trattamento in impianti situati anche fuori dall’ambito di provenienza; il principio di prossimità opera come criterio di incentivazione e non come vincolo assoluto di localizzazione.

• artt. 182-bis e 182-ter d.lgs. 152/2006

  La disciplina dell’autosufficienza e prossimità deve essere coordinata con quella del recupero dei rifiuti organici e non impone, per gli impianti privati, la puntuale localizzazione nel piano d’ambito.

• artt. 196 e 197 d.lgs. 152/2006

  La pianificazione regionale può stabilire criteri di localizzazione degli impianti, mentre la puntuale localizzazione degli impianti privati non deve necessariamente essere predeterminata dal piano.

• art. 6, comma 12, d.lgs. 152/2006

  Non sono sottoposte a VAS le modifiche dei piani territoriali o della destinazione dei suoli conseguenti a provvedimenti autorizzatori di opere singole che producono per legge effetto di variante.

• art. 208, comma 6, d.lgs. 152/2006

  L’autorizzazione unica per gli impianti di gestione dei rifiuti può produrre automaticamente la variante agli strumenti urbanistici comunali, senza necessità di una distinta approvazione comunale.

• art. 29-quater, comma 6, d.lgs. 152/2006

  Il ruolo del Sindaco quale autorità sanitaria deve essere coordinato con le competenze degli organismi tecnici intervenuti nel procedimento AIA; ulteriori prescrizioni richiedono un’adeguata istruttoria e non sono necessarie quando quelle della conferenza risultino sufficienti.

• artt. 216 e 217 r.d. 1265/1934

  Le competenze sanitarie del Sindaco non impongono necessariamente l’adozione di prescrizioni ulteriori rispetto a quelle già impartite dagli organismi tecnici, ove il Sindaco le ritenga adeguate.

• d.lgs. 105/2015

  L’assoggettabilità alla disciplina Seveso dipende dal superamento delle soglie di sostanze pericolose; un impianto di produzione di biogas non è automaticamente soggetto alla disciplina se le soglie non sono raggiunte.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  Lo screening di incidenza può concludersi positivamente quando, sulla base dello studio di incidenza e della distanza dai siti Natura 2000, non emergano effetti significativi sull’integrità dei siti.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  L’autorizzazione unica per impianti energetici può produrre effetto di variante urbanistica ed è rilasciata all’esito di una conferenza di servizi che coordina le diverse competenze.

Massime di principio

• Nelle procedure autorizzatorie complesse, anche quando qualificati come perentori, i termini sono normalmente posti a tutela del proponente; la prosecuzione del procedimento e l’accettazione di richieste di integrazione non comportano automaticamente la decadenza dell’istanza, salvo il mancato adempimento ingiustificato del proponente o l’uso del ritardo per beneficiare di una normativa sopravvenuta più favorevole.
• Il principio del dissenso costruttivo e la natura dinamica della VIA consentono alle amministrazioni di richiedere integrazioni e di prescrivere modifiche progettuali idonee a superare o ridurre gli impatti negativi, purché non si trasformi il procedimento in un’irragionevole riedizione indefinita dell’istruttoria.
• Per gli impianti privati di recupero dei rifiuti urbani differenziati, la libera circolazione dei rifiuti prevista dall’art. 181, comma 5, del d.lgs. 152/2006 esclude un vincolo assoluto di trattamento nell’ambito territoriale di provenienza; i piani regionali o d’ambito possono stabilire criteri di localizzazione, senza dover necessariamente individuare puntualmente ogni impianto privato.
• Le autorizzazioni relative a opere singole che producono per legge effetto di variante urbanistica non richiedono, per tale specifica variante, una distinta procedura VAS ai sensi dell’art. 6, comma 12, del d.lgs. 152/2006; la valutazione ambientale del progetto resta assicurata dalla VIA e dagli altri titoli ambientali confluiti nel provvedimento unico.
• Il Sindaco, quale autorità sanitaria, può imporre ulteriori prescrizioni rispetto a quelle formulate dagli organismi tecnici solo sulla base di un’adeguata istruttoria; quando ritenga sufficienti le prescrizioni della conferenza di servizi, il mero richiamo coordinato ai pareri tecnici non rende illegittimo il parere sanitario.
• Nella VIA, la valutazione dell’opzione zero e delle alternative deve essere concreta e ragionevole, ma non impone di assumere come parametro una pianificazione non ancora approvata né di stimare analiticamente gli impatti di interventi meramente teorici e mai progettati; il giudizio deve comparare prognosticamente gli impatti del progetto con i benefici attesi e con scenari alternativi plausibili.

Come è indicizzato