Sentenza n. 14557/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, iscritta fino al 18 ottobre 2024 nell'Elenco delle imprese a forte consumo di energia elettrica, contestava l'esclusione dal beneficio per l'annualità 2024, disposta da CSEA in seguito alla valutazione negativa di ENEA sulla diagnosi energetica relativa all'anno 2022. Secondo ENEA, il piano di monitoraggio non era adeguato né rappresentativo, poiché per le campagne di misura non erano indicati la durata, il periodo dell'anno di effettuazione e la quantità di energia elettrica monitorata. La società deduceva, tra l'altro, difetto di istruttoria e di motivazione, erroneità dei presupposti, violazione dell'art. 8 del d.lgs. n. 102/2014 e dell'Allegato 2, violazione dei principi di trasparenza, legalità, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, illegittima applicazione dei Chiarimenti ministeriali del 2016, mancata previa conoscibilità del modello di valutazione ENEA, erronea applicazione del regime di revoca e restituzione delle agevolazioni, nonché illegittimità derivata del d.m. n. 256/2024 e dell'art. 3 del d.l. n. 131/2023 per contrasto con la Costituzione e con il diritto dell'Unione europea. Con motivi aggiunti impugnava il rigetto dell'istanza di autotutela, deducendo anche il difetto di motivazione. Sosteneva inoltre che, essendo stata comunque predisposta una diagnosi energetica, avrebbe dovuto applicarsi esclusivamente la sanzione amministrativa prevista dal d.lgs. n. 102/2014, e non la revoca integrale del beneficio con obbligo di restituzione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto legittima l'esclusione perché la diagnosi energetica del 2022 non risultava conforme all'art. 8 e all'Allegato 2 del d.lgs. n. 102/2014. La diagnosi doveva fondarsi su dati operativi aggiornati, misurati e tracciabili e, per l'energia elettrica, su profili di carico rappresentativi. L'assenza, per ciascuna campagna di misura, di indicazioni sulla durata, sul periodo dell'anno e sulla quantità di energia monitorata impediva di valutarne la rappresentatività. Il sistema fisso di monitoraggio installato soltanto nel dicembre 2025 non poteva sanare le carenze della diagnosi riferita al 2022. Il Collegio ha escluso il difetto di istruttoria e di motivazione, rilevando che CSEA aveva recepito la valutazione negativa di ENEA e ne aveva indicato le ragioni, mentre la ricorrente era stata posta in condizione di presentare osservazioni tramite il preavviso di rigetto, senza tuttavia fornire i dati mancanti. Il rapporto di valutazione ENEA non doveva essere previamente pubblicato, poiché costituiva una trasposizione schematica della normativa applicabile e indicava, per ciascun rilievo, i relativi riferimenti normativi. I Chiarimenti ministeriali del 2016 sono stati qualificati come documento interpretativo e non innovativo o prescrittivo, diretto a chiarire l'art. 8 del d.lgs. n. 102/2014; comunque, la decisione si fondava direttamente sui requisiti dell'Allegato 2. Il TAR ha inoltre distinto la sanzione amministrativa prevista dal d.lgs. n. 102/2014 dall'obbligo restitutorio previsto dall'art. 3, commi 8 e 9, del d.l. n. 131/2023: la revoca dell'agevolazione e la restituzione integrale non costituiscono una sanzione, ma la conseguenza automatica dell'assenza di un presupposto sostanziale del beneficio. Il d.m. n. 256/2024 non è stato ritenuto retroattivo né peggiorativo, poiché l'obbligo restitutorio era già previsto dal d.l. n. 131/2023, anteriore alla domanda, e i requisiti sostanziali della diagnosi erano già stabiliti dal d.lgs. n. 102/2014. È stato infine ritenuto adeguatamente motivato anche il rigetto dell'autotutela, poiché la documentazione integrativa non aveva colmato le lacune relative alle campagne di misura. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in 2.000 euro oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 3, commi 8, 9 e 11, d.l. n. 131/2023, convertito dalla l. n. 169/2023

  Le imprese che vi accedono siano "tenute a effettuare la diagnosi energetica di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102"; "In caso di inadempimento degli obblighi di cui al comma 8, l'impresa interessata è tenuta a rimborsare l'importo delle agevolazioni percepite per il periodo di mancato adempimento"; il MASE individua "le modalità e i criteri per il soddisfacimento delle condizioni e l'assolvimento degli obblighi ... comprese le condizioni per la revoca totale o parziale delle agevolazioni".

  L'accesso all'agevolazione è condizionato alla predisposizione di una diagnosi energetica conforme; l'accertata carenza del presupposto comporta la revoca del beneficio e l'obbligo restitutorio, che non ha natura sanzionatoria.

• art. 8 e Allegato 2 d.lgs. n. 102/2014

  Le diagnosi si basano "su dati operativi relativi al consumo di energia aggiornati, misurati e tracciabili e (per l'energia elettrica) sui profili di carico dell’energia elettrica".

  La diagnosi energetica deve fondarsi su dati misurati, tracciabili e rappresentativi; la mera predisposizione formale della diagnosi non è sufficiente.

• artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990

  Il provvedimento di esclusione è adeguatamente motivato quando indica, anche mediante il rapporto tecnico allegato, le carenze della diagnosi; il preavviso di rigetto consente al privato di partecipare e presentare osservazioni.

• artt. 7 e 8 d.m. MASE 10 luglio 2024, n. 256

  L'ENEA svolge i controlli per accertare la conformità delle diagnosi mediante selezione annuale di una percentuale statisticamente significativa; in caso di revoca l'impresa è tenuta a rimborsare l'intero importo delle agevolazioni percepite.

  ENEA può effettuare controlli a campione sulla conformità delle diagnosi e la revoca conseguente all'inadempimento comporta la restituzione integrale delle agevolazioni.

• art. 16 d.lgs. n. 102/2014

  La sanzione amministrativa per la violazione degli obblighi di diagnosi energetica opera sul distinto piano della disciplina generale dell'efficienza energetica e non sostituisce la revoca dell'agevolazione prevista dal d.l. n. 131/2023.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il rigetto dell'istanza di autotutela è sufficientemente motivato quando richiama l'esito delle verifiche integrative e conferma il precedente provvedimento, se le integrazioni non superano le carenze già accertate.

Massime di principio

• L'accesso alle agevolazioni riconosciute alle imprese energivore è subordinato alla disponibilità di una diagnosi energetica conforme ai requisiti sostanziali dell'art. 8 e dell'Allegato 2 del d.lgs. n. 102/2014; la mera esistenza formale di una diagnosi non è sufficiente.
• Una diagnosi energetica basata su campagne di misura è non conforme quando non consente di verificare, per ciascuna campagna, la durata, il periodo dell'anno di effettuazione e la quantità di energia effettivamente monitorata, poiché tali elementi sono necessari per accertare la rappresentatività dei dati.
• Le misurazioni effettuate con un sistema di monitoraggio installato dopo l'anno cui si riferisce la diagnosi non possono sanare le carenze della diagnosi originaria, né attribuire retroattivamente rappresentatività a campagne di misura prive degli elementi essenziali.
• La revoca dell'agevolazione e la restituzione integrale degli importi percepiti per mancanza dei presupposti sostanziali non costituiscono una sanzione amministrativa, ma un obbligo restitutorio conseguente all'indebita percezione del beneficio; pertanto, non si applicano i principi propri della successione nel tempo delle sanzioni più sfavorevoli.
• I documenti amministrativi recanti chiarimenti interpretativi della normativa tecnica possono essere utilizzati nella valutazione della conformità delle diagnosi se si limitano a esplicitare requisiti già desumibili dalla legge e non introducono condizioni ulteriori; la motivazione deve comunque essere riconducibile alle prescrizioni normative primarie.
• Il rigetto dell'istanza di autotutela è adeguatamente motivato quando l'amministrazione evidenzia che la documentazione integrativa non ha superato le carenze poste a fondamento dell'originaria esclusione, purché tali carenze siano specificamente individuate nel provvedimento originario e negli atti tecnici richiamati.

Come è indicizzato