Tribunale, Sentenza T-371/20

Accesso ai documenti relativi al documento di orientamento EFSA sulle api del 2013

La pronuncia riguarda due ricorsi diretti ex articolo 263 TFUE proposti da Pollinis France contro due decisioni della Commissione che avevano negato, in tutto o in parte, l’accesso a documenti relativi al documento di orientamento EFSA sulla valutazione del rischio dei prodotti fitosanitari per le api del 2013. Il contenzioso si inserisce nel quadro del regolamento n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti e coinvolge anche profili di comitatologia e di accesso a documenti ambientali.

Fatti e procedimento

Pollinis France, ONG francese impegnata nella tutela delle api e dell’ambiente, aveva chiesto alla Commissione l’accesso a documenti contenenti posizioni di Stati membri e altri materiali scambiati in seno allo Scopaff sul documento di orientamento sulle api del 2013. Nella causa T‑371/20, la Commissione inizialmente aveva negato l’accesso a 19 documenti e poi, con decisione espressa, aveva concesso un accesso parziale a un documento e negato l’accesso agli altri. Nella causa T‑554/20, aveva negato l’accesso a 59 documenti, concedendo un accesso parziale solo a quattro di essi.

Questioni sottoposte al Tribunale

La ricorrente deduceva, in sostanza:

• la violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001;
• l’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione;
• l’applicabilità rafforzata del regolamento n. 1367/2006, trattandosi di informazioni ambientali;
• l’erronea applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), e dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001.

Quadro normativo richiamato

Il Tribunale richiama anzitutto il regolamento n. 1049/2001, che impone un accesso quanto più ampio possibile ai documenti delle istituzioni, ma prevede eccezioni da interpretare restrittivamente. Viene in rilievo, in particolare, l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, sulla tutela del processo decisionale in corso, nonché l’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), sui dati personali, e l’articolo 4, paragrafo 6, sull’accesso parziale.

Sono inoltre menzionati il regolamento n. 1367/2006, l’articolo 6, paragrafo 1, in materia di informazioni ambientali, il regolamento n. 1107/2009 sui prodotti fitosanitari, il regolamento n. 182/2011 sulla comitatologia e il regolamento interno tipo dei comitati, oltre alla decisione 1999/468/CE per la procedura di regolamentazione con controllo.

Ragionamento del Tribunale: inoperatività della prima parte del primo motivo

Il Tribunale osserva preliminarmente che l’eventuale riferimento al secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, è irrilevante, poiché le decisioni impugnate si fondavano sul primo comma della medesima disposizione. La censura diretta contro il secondo comma è quindi inoperante.

Ragionamento del Tribunale: il processo decisionale non era più "in corso"

Sul merito, il Tribunale ricostruisce la vicenda del documento di orientamento sulle api del 2013. Il documento era stato elaborato dall’EFSA nel 2013, presentato alla Commissione e discusso per anni nello Scopaff senza che si raggiungesse un accordo. Nel 2018 la Commissione aveva tentato una soluzione indiretta tramite modifica dei principi uniformi del regolamento n. 546/2011, ma anche tale progetto era fallito. Nel marzo 2019 la Commissione aveva poi chiesto all’EFSA una revisione del documento.

Da questi elementi il Tribunale deduce che, al momento delle decisioni impugnate del 2020, la Commissione non stava più conducendo un processo decisionale avente ad oggetto l’attuazione del documento di orientamento del 2013; anzi, aveva implicitamente rinunciato a quell’obiettivo e aveva avviato una revisione da parte dell’EFSA, circostanza incompatibile con l’idea di un processo decisionale della Commissione ancora in corso. Di conseguenza, l’eccezione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, non poteva essere validamente utilizzata.

Ragionamento del Tribunale: insufficienza dei motivi addotti dalla Commissione

Anche ipotizzando applicabile l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, il Tribunale esamina i motivi di merito addotti dalla Commissione e li respinge.

1. Riservatezza delle posizioni individuali degli Stati membri nelle procedure di comitatologia La Commissione si era richiamata al regolamento interno tipo dei comitati per sostenere che le posizioni individuali degli Stati membri dovessero restare riservate. Il Tribunale rileva però che:

• il regolamento interno tipo non può prevalere sul regolamento n. 1049/2001;
• il regolamento n. 182/2011 rinvia comunque alle regole di accesso del regolamento n. 1049/2001;
• le disposizioni invocate regolano il contenuto del registro e delle deliberazioni, non stabiliscono una esclusione generale dall’accesso pubblico.

Ne consegue che la comitatologia non crea una zona di riservatezza automatica per le posizioni degli Stati membri.

2. Cooperazione, fiducia reciproca, complessità e sensibilità del dossier Le motivazioni della Commissione sul rischio per la cooperazione tra Stati membri, sulla fiducia reciproca e sulla complessità/politicità del dossier sono ritenute astratte e generiche. Il Tribunale precisa che la semplice complessità di un processo o la sua sensibilità politica non bastano, da sole, a giustificare un diniego; occorre dimostrare un rischio concreto ed effettivo di grave pregiudizio, cosa che nella specie non è avvenuta.

3. Pressioni esterne, margine di manovra e flessibilità Anche il richiamo a pressioni esterne viene considerato troppo vago. La Commissione non aveva indicato elementi specifici né aveva dimostrato un nesso concreto tra tali pressioni e il pregiudizio derivante dalla divulgazione dei documenti. Inoltre, il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui la mera riduzione del margine di manovra o della capacità di compromesso non integra, di per sé, il grave pregiudizio richiesto dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma.

Argomenti sull’accesso parziale e sui dati personali

Quanto al quarto motivo, il Tribunale lo dichiara inoperante. La ricorrente non contestava realmente la tutela dei dati personali nei documenti già parzialmente divulgati; sosteneva piuttosto che la Commissione avrebbe dovuto adottare lo stesso approccio anche per gli altri documenti, oscurando solo eventuali dati personali. Ma una eventuale violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), non inciderebbe sulla legittimità del diniego fondato sull’articolo 4, paragrafo 3, primo comma.

Decisione e spese

Il Tribunale annulla entrambe le decisioni della Commissione nella parte in cui negano l’accesso ai documenti in base all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001. Condanna inoltre la Commissione alle spese. La richiesta della ricorrente di fissare preventivamente in EUR 3000 l’importo delle spese viene dichiarata irricevibile, poiché la liquidazione avviene in via autonoma secondo il regolamento di procedura.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• l’eccezione per la tutela del processo decisionale in corso richiede un procedimento effettivamente ancora pendente;
• il rischio di pregiudizio deve essere concreto, specifico e ragionevolmente prevedibile;
• il regolamento interno tipo dei comitati non può ampliare il perimetro delle eccezioni del regolamento n. 1049/2001;
• motivazioni generiche su riservatezza, sensibilità politica, complessità o pressioni esterne non sono sufficienti per negare l’accesso ai documenti.