Sentenza n. 3339/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda la decadenza dichiarata dal Comune di Grottaferrata dal titolo autorizzativo formatosi per silenzio-assenso ai sensi della disciplina sulle infrastrutture di comunicazione elettronica. Dopo che il TAR aveva annullato un precedente annullamento in autotutela del titolo, la Soprintendenza aveva imposto una fascia di rispetto archeologica, rendendo necessaria una modifica strutturale del progetto e l'acquisizione di nuovi pareri e nulla osta, tra cui l'autorizzazione paesaggistica, il parere ARPA, il nulla osta dell'Aeronautica Militare, l'autorizzazione sismica e il parere ENAC. Il Comune aveva poi dichiarato la decadenza ritenendo che le opere non fossero state realizzate entro dodici mesi dalla formazione del silenzio-assenso, individuata nel 2020, e aveva successivamente confermato tale determinazione. Il Comune ha appellato la sentenza del TAR deducendo violazione degli artt. 44 e seguenti del Codice delle comunicazioni elettroniche, violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza, errore sui presupposti, difetto di motivazione e contraddittorietà. Secondo l'appellante, il titolo si era formato il 4 agosto 2020 e la modifica progettuale avrebbe dovuto essere presentata come variante, non come nuova integrazione della pratica originaria; inoltre, non sarebbe stato configurabile un nuovo termine per la formazione del silenzio-assenso. Con un secondo ordine di censure il Comune ha contestato la sospensione del termine per l'inizio e la conclusione dei lavori per factum principis, sostenendo che, al momento della decadenza, non si fosse comunque formato un nuovo titolo e che la società non avesse un interesse concreto a impugnare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la prescrizione archeologica sopravvenuta avesse imposto una modifica strutturale del progetto originario, rendendo necessaria la ripresentazione del progetto e l'acquisizione di nuovi pareri e nulla osta. Di conseguenza, la formazione del silenzio-assenso non poteva essere collocata anteriormente all'acquisizione di tutti i pareri necessari per il progetto modificato. Il precedente giudicato non era ostativo, perché riguardava un progetto diverso, divenuto non attuabile in seguito alle prescrizioni della Soprintendenza. In ogni caso, anche prescindendo dalla data di formazione del silenzio-assenso, i lavori non potevano essere iniziati prima del parere ENAC definitivo del 10 settembre 2024. Il primo parere ENAC del 28 settembre 2023 conteneva prescrizioni sulla segnaletica non compatibili con l'impianto; solo il successivo parere aveva stabilito le prescrizioni definitive ed essenziali per la sicurezza del volo. Tale mancanza configurava un factum principis impeditivo dell'esecuzione dei lavori e idoneo a sospendere il termine decadenziale di dodici mesi previsto dall'art. 44, comma 11, del d.lgs. n. 259/2003. Il provvedimento comunale di decadenza era quindi illegittimo perché non aveva considerato l'impedimento oggettivo all'avvio dei lavori. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  Disciplina il procedimento autorizzatorio per le infrastrutture di comunicazione elettronica e la formazione del silenzio-assenso; nel caso concreto, la formazione del titolo va riferita al progetto modificato dopo l'acquisizione dei pareri necessari.

• art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003

  Prevede il titolo autorizzativo per silenzio-assenso e la relativa significazione; la società ha potuto trasmettere l'atto di significazione solo dopo l'acquisizione dei pareri e nulla osta necessari.

• art. 44, comma 11, d.lgs. n. 259/2003

  Le opere debbono essere realizzate, a pena di decadenza, nel termine perentorio di dodici mesi dalla ricezione del provvedimento autorizzatorio espresso, ovvero dalla formazione del silenzio-assenso.

  Il termine decadenziale per la realizzazione delle opere è sospeso quando un factum principis determina un impedimento assoluto e oggettivo all'esecuzione dei lavori.

• art. 87 d.lgs. n. 259/2003

  Richiamato nei provvedimenti comunali quale disciplina precedente del procedimento autorizzatorio e della decadenza relativa alle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• art. 87, comma 10, d.lgs. n. 259/2003

  Richiamato dal Comune quale base della decadenza ex lege per la mancata realizzazione delle opere entro il termine previsto.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Disciplina l'autorizzazione paesaggistica, acquisita nel procedimento relativo al progetto modificato.

• art. 2909 c.c.

  Invocato dal Comune con riferimento all'efficacia del giudicato derivante dalla precedente sentenza; il Consiglio di Stato ha escluso che quel giudicato riguardasse il progetto modificato oggetto della controversia.

Massime di principio

• Quando una prescrizione sopravvenuta dell'autorità competente impone una modifica strutturale del progetto originario, il procedimento autorizzatorio deve essere valutato con riferimento al progetto modificato e ai pareri e nulla osta necessari per esso; la formazione del silenzio-assenso non può essere anticipata a una fase anteriore all'acquisizione di tali presupposti.
• Il giudicato relativo all'annullamento di un provvedimento che aveva inciso su un titolo autorizzativo non impedisce di valutare autonomamente un successivo progetto modificato, quando il progetto originario sia divenuto non attuabile per effetto di prescrizioni sopravvenute dell'autorità competente.
• Il termine decadenziale per la realizzazione delle opere previsto dall'art. 44, comma 11, del d.lgs. n. 259/2003 è sospeso quando un factum principis determina un impedimento assoluto e oggettivo all'esecuzione dei lavori.
• La mancanza di un parere amministrativo definitivo contenente prescrizioni essenziali per la realizzazione dell'impianto può costituire un impedimento oggettivo all'avvio dei lavori e impedire la legittima dichiarazione di decadenza per mancata realizzazione entro il termine previsto.
• È illegittimo il provvedimento di decadenza dal titolo autorizzativo che calcoli il termine per la realizzazione delle opere senza considerare l'impossibilità oggettiva di eseguire i lavori derivante dalla pendenza di un parere amministrativo necessario e non ancora definitivo.

Come è indicizzato