Sentenza n. 5607/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il decreto ministeriale di vincolo paesaggistico relativo a un’ampia area nei Comuni di Marino, Castel Gandolfo e Albano Laziale. In appello sono stati riproposti sei motivi. I primi due denunciavano errori di giudizio, difetto di motivazione, omessa pronuncia, violazione degli artt. 97 e 117 Cost., degli artt. 5, 135, 138, 140 e 143 d.lgs. 42/2004, dell’art. 1 d.P.R. 8/1972 e degli artt. 23 e 31 l.r. Lazio 24/1998, nonché sviamento e contraddittorietà, contestando la competenza statale e il procedimento di imposizione del vincolo. Il terzo motivo deduceva la violazione degli artt. 6 e seguenti d.lgs. 152/2006 e il difetto di istruttoria per la mancata sottoposizione dell’atto a VAS. Il quarto motivo denunciava violazione dell’art. 3 Cost., dell’art. 3 l. 241/1990 e degli artt. 25 e 27 delle NTA del PTPR, oltre a erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, sostenendo che il vincolo non fosse adeguatamente riferito allo stato effettivo dei terreni e del contesto. Il quinto motivo lamentava violazione dell’art. 31, comma 2, l.r. Lazio 24/1998 e dell’art. 63 delle NTA del PTPR, travisamento, erronea valutazione della situazione di fatto e carenza istruttoria. Il sesto motivo censurava il difetto di motivazione e prospettava l’illegittimità costituzionale degli artt. 140, comma 2, e 145, comma 4, d.lgs. 42/2004 per violazione degli artt. 97, 117 e 41 Cost., degli artt. 2, 3 e 42 Cost., degli artt. 3 e 6 TUE e degli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. La società aveva partecipato al procedimento chiedendo lo stralcio dei propri terreni dalla proposta di vincolo o, in subordine, la loro classificazione come “Paesaggio agrario di continuità”, coerente con il PTPR approvato e con la destinazione urbanistica edificabile prevista dal PRG e dal PUA. Ha contestato che le osservazioni e le relazioni tecniche prodotte fossero state adeguatamente esaminate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado annullando il decreto di vincolo limitatamente alle aree di proprietà della società. Il Collegio ha riconosciuto che le valutazioni paesaggistiche costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e che il sindacato giurisdizionale non può sostituire le valutazioni dell’amministrazione con quelle giudiziali; tuttavia, esso può estendersi alla verifica intrinseca dell’attendibilità, coerenza e correttezza delle operazioni tecniche, in rapporto ai fatti accertati e alle norme attributive del potere. Nel caso concreto l’istruttoria non aveva adeguatamente accertato la consistenza, lo stato e la collocazione dei terreni della società. Non risultava dimostrata un’attenta e specifica ispezione dei luoghi né una valutazione puntuale degli elementi fattuali e fotografici prodotti dalla proprietaria. La motivazione del decreto e la risposta alle osservazioni erano in parte stereotipate, generiche e tautologiche, fondate su una valutazione generale dell’area non adeguatamente rapportata alla situazione concreta dei terreni. L’amministrazione non aveva inoltre considerato in modo sufficiente le obiezioni relative alla possibilità di conservazione e valorizzazione del bene, alla sua collocazione ai margini dell’area urbanizzata, alla pianificazione paesaggistica vigente e alla destinazione urbanistica dell’area. Il giudice ha precisato che lo stato di abbandono non impedisce, di per sé, la dichiarazione di interesse culturale, ma impone all’amministrazione di esaminare concretamente le obiezioni sulla possibilità di conservazione e valorizzazione, evitando una concezione astratta del bene tutelato. È stata ritenuta insufficiente anche la motivazione sulle modalità di cura e salvaguardia dell’interesse paesaggistico, poiché quanto più ampio è il ventaglio delle misure possibili, tanto più intenso è l’obbligo di istruttoria e motivazione. Sono stati invece respinti o ritenuti infondati gli altri motivi. Il primo è stato respinto perché il Ministero dispone di una competenza statale primaria e il procedimento si era svolto secondo il modello previsto dalla legge; la mancata adeguata considerazione dei pareri degli enti e della pianificazione urbanistica rilevava non come vizio di competenza, ma sotto il profilo istruttorio e motivazionale. Il Consiglio di Stato ha ribadito che il potere ministeriale ex art. 138, comma 3, d.lgs. 42/2004 è speciale, autonomo e diretto, non concorrente, sussidiario o suppletivo, ed è distinto dai poteri sostitutivi in materia di pianificazione paesaggistica. Il terzo motivo è stato respinto perché la VAS riguarda gli atti di pianificazione e non la specifica imposizione di un vincolo paesaggistico. Le censure relative al secondo e al sesto motivo sono state ritenute infondate alla luce delle medesime considerazioni sulla competenza statale e sulla legittimità del procedimento. Le spese del doppio grado, pari a 7.500 euro oltre accessori, sono state poste a carico delle amministrazioni appellate.

Norme richiamate

• art. 136, comma 1, lettere c) e d), d.lgs. 42/2004

  Costituisce la base normativa per la dichiarazione di notevole interesse pubblico paesaggistico dell’area.

• art. 138, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Attribuisce al Ministero uno speciale e autonomo potere-dovere di intervento diretto per la dichiarazione di notevole interesse pubblico; il parere regionale è obbligatorio ma non vincolante.

• artt. 139 e 141 d.lgs. 42/2004

  Disciplinano l’iter procedimentale della dichiarazione di interesse pubblico e la partecipazione degli enti interessati mediante osservazioni.

• artt. 143 e 145 d.lgs. 42/2004

  Rilevano nel rapporto gerarchico tra dichiarazione di interesse pubblico, piano paesaggistico e pianificazione locale; le prescrizioni della dichiarazione di interesse pubblico prevalgono in caso di contrasto.

• art. 133 d.lgs. 42/2004

  Esprime il principio di leale cooperazione tra Ministero e Regioni, attuato nel procedimento secondo le modalità specifiche previste dagli artt. 138, 139 e 141.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata, concreta e coerente con gli elementi istruttori e con le osservazioni del privato.

• art. 97 Cost.

  Fondamento del buon andamento dell’amministrazione e dell’obbligo di svolgere un’istruttoria adeguata nell’esercizio del potere di tutela.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Richiamato quale fondamento del principio di buona amministrazione, che richiede una decisione istruita e motivata.

• artt. 6 e seguenti d.lgs. 152/2006

  La VAS riguarda atti e strumenti di pianificazione e non è richiesta per la specifica imposizione di un vincolo paesaggistico.

Massime di principio

• Il potere ministeriale di dichiarare il notevole interesse pubblico paesaggistico ai sensi dell’art. 138, comma 3, d.lgs. 42/2004 è uno speciale e autonomo potere-dovere statale, non concorrente, sussidiario o suppletivo rispetto alle competenze regionali, esercitabile direttamente per garantire una tutela effettiva del paesaggio quale valore costituzionale.
• Le valutazioni paesaggistiche costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica: il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione, ma deve poter verificare anche intrinsecamente l’attendibilità, la coerenza e la correttezza delle operazioni tecniche, dei criteri applicati e del loro rapporto con i fatti accertati e con le norme attributive del potere.
• La dichiarazione di notevole interesse pubblico deve essere sorretta da un’istruttoria specifica e da una motivazione concretamente riferita alle caratteristiche effettive dei beni inclusi nel vincolo. Una motivazione generale, stereotipata o meramente descrittiva dell’area complessiva non è sufficiente quando il proprietario deduca, con elementi tecnici e documentali, la particolare situazione del proprio immobile e la sua diversa collocazione nel contesto territoriale.
• Lo stato di abbandono di un bene non impedisce di per sé la dichiarazione di interesse culturale o paesaggistico, ma l’amministrazione deve esaminare puntualmente le obiezioni relative alla concreta possibilità di conservazione e valorizzazione del bene; in mancanza, il vincolo rischia di fondarsi su una concezione astratta e non effettiva dell’oggetto della tutela.
• Quando l’amministrazione dispone di una pluralità di modalità per curare e salvaguardare l’interesse paesaggistico, l’ampiezza della scelta non riduce, ma accresce l’obbligo di istruttoria e motivazione, anche in relazione alle alternative prospettate dal privato e agli elementi derivanti dalla pianificazione urbanistica e paesaggistica vigente.
• La VAS riguarda piani e programmi aventi le caratteristiche previste dalla disciplina ambientale e non è necessaria per il singolo atto di specifica dichiarazione di notevole interesse pubblico paesaggistico.

Come è indicizzato