Sentenza n. 1562/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, professore universitario a tempo pieno, ha impugnato la richiesta dell'Ateneo di versare nel bilancio dell'Università i compensi percepiti per attività svolte presso un Ateneo estero come visiting professor, consistite in 66 ore di docenza nel 2021, 144 ore nel 2022 e 66 ore nel 2023, retribuite euro 55 lordi per ora. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001, sostenendo che l'attività di docenza rientrasse nell'eccezione prevista dal comma 6, lett. f-bis), per le attività di docenza e ricerca scientifica, e invocando la propria buona fede. Ha inoltre sostenuto che le attività fossero occasionali e quindi liberamente esercitabili ai sensi dell'art. 6, comma 10, l. n. 240/2010; ha contestato il regolamento universitario nella parte in cui prevedeva obblighi di comunicazione o autorizzazione per attività didattiche oltre determinate soglie orarie; ha dedotto la violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento e difetto di contraddittorio; infine, ha sostenuto che l'Università avrebbe dovuto previamente rivolgersi all'Ateneo estero, quale soggetto erogante, prima di richiedere il versamento al percettore.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure. Ha chiarito che l'art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001 stabilisce, per gli incarichi retribuiti non previamente conferiti o autorizzati, l'obbligo di versamento del compenso all'amministrazione di appartenenza e che, per i professori universitari a tempo pieno, i criteri e le procedure di autorizzazione sono disciplinati anche dai regolamenti di Ateneo. L'eccezione relativa alle attività di docenza e ricerca scientifica non può essere interpretata nel senso di rendere liberamente esercitabile qualsiasi attività didattica retribuita dai professori a tempo pieno. L'art. 6, comma 10, l. n. 240/2010 distingue infatti tra lezioni e seminari di carattere occasionale, liberamente esercitabili, e funzioni didattiche e di ricerca presso enti esterni, soggette a previa autorizzazione del rettore. Nel caso concreto il ricorrente non aveva svolto mere lezioni occasionali, ma vere e proprie funzioni didattiche, poiché era tenuto anche a predisporre programmi, sostenere esami e fornire materiale didattico. Inoltre, l'attività didattica presso altro Ateneo avrebbe richiesto anche una convenzione tra le Università ai sensi dell'art. 6, comma 11, l. n. 240/2010; nessuna convenzione era stata stipulata. Il regime regolamentare di comunicazione preventiva per le attività occasionali non è stato ritenuto lesivo della legge, poiché ha funzione collaborativa e preventiva e non introduce, di per sé, un divieto o una sanzione per la mancata comunicazione. La buona fede del docente è stata ritenuta irrilevante ai fini dell'obbligo restitutorio, potendo rilevare eventualmente soltanto sul piano disciplinare. Quanto alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, il TAR ha riconosciuto che la precedente richiesta di relazione non integrava formalmente tale comunicazione, ma ha applicato l'art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. n. 241/1990, poiché il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, essendo certa l'assenza di autorizzazione e la riconducibilità dell'attività al regime autorizzatorio. È stata respinta anche la tesi del previo beneficio di escussione dell'Ateneo estero: una volta corrisposto il compenso, il percettore è l'unico soggetto tenuto al versamento, senza necessità di una preventiva richiesta all'erogante. Le spese sono state compensate per la peculiarità e la parziale novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001

  I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. [...] In caso di inosservanza del divieto [...] il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato [...] nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza.

  Gli incarichi retribuiti dei dipendenti pubblici richiedono, in via generale, il previo conferimento o la previa autorizzazione; in caso di violazione, il compenso già percepito deve essere versato dal percettore all'amministrazione di appartenenza. Per i professori universitari a tempo pieno, la disciplina di dettaglio è rimessa anche agli statuti e regolamenti degli Atenei.

• art. 53, comma 6, d.lgs. n. 165/2001

  Sono esclusi i compensi e le prestazioni derivanti: [...] f-bis) da attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione nonché di docenza e di ricerca scientifica.

  L'esclusione per docenza e ricerca non rende liberamente esercitabile ogni attività didattica retribuita dai professori universitari a tempo pieno; deve essere coordinata con la disciplina speciale dell'art. 6, comma 10, l. n. 240/2010.

• art. 6, comma 10, l. n. 240/2010

  I professori e i ricercatori a tempo pieno [...] possono svolgere liberamente, anche con retribuzione, [...] lezioni e seminari di carattere occasionale [...]. [...] possono altresì svolgere, previa autorizzazione del rettore, funzioni didattiche e di ricerca [...] presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro.

  La norma distingue le lezioni e i seminari occasionali, liberamente esercitabili, dalle vere e proprie funzioni didattiche e di ricerca presso soggetti esterni, che richiedono la previa autorizzazione del rettore e il rispetto degli obblighi istituzionali e dell'assenza di conflitti di interesse.

• art. 6, comma 11, l. n. 240/2010

  I professori e i ricercatori a tempo pieno possono svolgere attività didattica e di ricerca anche presso un altro ateneo, sulla base di una convenzione tra i due atenei finalizzata al conseguimento di obiettivi di comune interesse.

  Lo svolgimento di attività didattica vera e propria presso un altro Ateneo richiede, oltre all'autorizzazione del rettore, una previa convenzione tra le Università.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede.

  Un regime di comunicazione preventiva delle attività occasionali può perseguire una funzione collaborativa e preventiva, consentendo all'amministrazione e al docente di verificare la natura occasionale dell'incarico e l'assenza di conflitti di interesse.

• artt. 7 e 8 l. n. 241/1990

  La nota con cui l'Università aveva richiesto una relazione sulle attività svolte non costituiva comunicazione di avvio del procedimento, perché priva dei requisiti formali e sostanziali previsti dall'art. 8.

• art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. n. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La mancata comunicazione di avvio non comporta l'annullamento quando l'amministrazione dimostri che, alla luce dei presupposti accertati, il contenuto dell'atto era vincolato e non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 53, comma 9, d.lgs. n. 165/2001

  Il riferimento alla responsabilità del soggetto erogante non comporta un obbligo di preventiva escussione dell'erogante quando il compenso sia già stato corrisposto al dipendente; in tale ipotesi il percettore è il soggetto tenuto al versamento.

Massime di principio

• Per un professore universitario a tempo pieno, le lezioni e i seminari di carattere occasionale possono essere svolti liberamente anche se retribuiti, mentre le vere e proprie funzioni didattiche o di ricerca presso soggetti esterni richiedono la previa autorizzazione del rettore ai sensi dell'art. 6, comma 10, l. n. 240/2010 e dell'art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001.
• La qualificazione di un'attività didattica come funzione didattica, anziché come lezione o seminario occasionale, dipende dalle concrete obbligazioni assunte: la predisposizione di programmi, lo svolgimento di esami e la consegna di materiale didattico sono elementi indicativi dell'esercizio di funzioni didattiche.
• L'attività didattica o di ricerca svolta da un professore universitario a tempo pieno presso un altro Ateneo richiede, oltre alla previa autorizzazione del rettore, una convenzione tra i due Atenei ai sensi dell'art. 6, comma 11, l. n. 240/2010.
• In caso di svolgimento non autorizzato di un incarico retribuito, l'obbligo di versare il compenso all'amministrazione di appartenenza ha natura oggettiva: la buona fede del dipendente non impedisce l'applicazione della misura restitutoria, potendo rilevare eventualmente soltanto ai fini disciplinari.
• Quando il compenso per l'incarico non autorizzato sia già stato corrisposto al dipendente, quest'ultimo è il soggetto tenuto al versamento all'amministrazione di appartenenza; non è necessario che l'amministrazione proceda previamente nei confronti del soggetto erogante.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l'annullamento dell'atto qualora l'amministrazione dimostri che, accertata l'assenza di autorizzazione e la riconducibilità dell'incarico al regime autorizzatorio, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato