Sentenza n. 9869/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione del lotto 1 in favore del RTI controinteressato, deducendo anzitutto che l’offerta aggiudicataria non rispettasse i minimi salariali inderogabili previsti dal CCNL Multiservizi vigente al momento della presentazione dell’offerta e durante la verifica di anomalia. In particolare, l’aggiudicataria avrebbe utilizzato tabelle ministeriali non aggiornate agli aumenti retributivi già applicabili e avrebbe omesso di considerare gli incrementi previsti dal successivo accordo collettivo. È stato inoltre dedotto che, computando correttamente tali differenze retributive, l’offerta sarebbe risultata in perdita; che i costi del piano di formazione, valorizzato nell’offerta tecnica, non sarebbero stati conteggiati nell’offerta economica; e che il RUP avrebbe illegittimamente consentito la modifica delle giustificazioni mediante variazione del monte ore per festività e assenze. Un ulteriore motivo, relativo al ricalcolo dei punteggi e alla riformulazione della graduatoria, è stato rinunciato. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale sostenendo che anche l’offerta della ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa per violazione dei minimi salariali e per inattendibilità dei dati relativi al monte ore. La ricorrente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso incidentale perché la stazione appaltante non aveva ancora esercitato il potere di verifica dell’anomalia sulla sua offerta.

La decisione

Il TAR ha dichiarato manifestamente inammissibile il ricorso incidentale, applicando l’art. 34, comma 2, c.p.a., poiché la stazione appaltante non aveva ancora sottoposto l’offerta della ricorrente alla verifica di anomalia. Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; ciò vale anche per la verifica dei costi della manodopera, tanto più che la lex specialis prevedeva la verifica dell’anomalia solo nei confronti dell’aggiudicataria e consentiva all’operatore di dimostrare che il ribasso derivasse da una più efficiente organizzazione aziendale. Il ricorso principale è stato accolto limitatamente al primo motivo. Il giudice ha ritenuto che l’offerta aggiudicataria fosse incompatibile con i minimi retributivi previsti dal CCNL vigente al momento della partecipazione, rilevando che la violazione dei minimi salariali comporta l’esclusione automatica e non può essere compensata dalla complessiva capienza o dall’utile dell’offerta. Gli aumenti salariali già noti al momento dell’offerta non possono essere coperti mediante altre voci di costo né possono essere rinviati alla clausola di revisione prezzi, la quale opera per sopravvenienze durante l’esecuzione, decorre dalla seconda annualità e non sostituisce l’obbligo di formulare un’offerta rispettosa dei costi già conoscibili. Sono stati invece respinti gli ulteriori motivi: i costi della formazione potevano essere inclusi nei costi generali, non risultando una formazione specificamente imposta o indispensabile per l’esecuzione; la modifica dei dati relativi a festività e assenteismo nelle giustificazioni non è stata ritenuta di per sé illegittima, poiché non era stata provata l’inattendibilità dei nuovi dati a fronte dell’invarianza dell’offerta economica. L’aggiudicazione è stata annullata. L’effetto conformativo consiste nell’esclusione dell’aggiudicataria e nella rimessione alla Regione Lazio della valutazione dell’offerta della ricorrente, nel rispetto della separazione dei poteri e dei principi indicati in motivazione. La Regione Lazio è stata condannata al pagamento delle spese di lite, liquidate in 2.500 euro oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Preclude al giudice di esaminare l’asserita anomalia dell’offerta della ricorrente quando la stazione appaltante non abbia ancora esercitato il relativo potere di verifica.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Rileva ai fini delle tabelle ministeriali contenenti i costi della manodopera e dei minimi salariali retributivi.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale

  La disposizione consente di giustificare un ribasso mediante l’efficienza organizzativa, ma non autorizza il giudice a sostituirsi alla stazione appaltante nella verifica di un’offerta non ancora esaminata.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  È richiamato tra le disposizioni che la ricorrente assume violate con riguardo agli obblighi sociali e ai costi della manodopera.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione alla dedotta omessa contabilizzazione dei costi del piano di formazione nell’offerta economica.

• art. 110, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Non sono ammesse giustificazioni: a) in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge

  I minimi salariali inderogabili non possono essere oggetto di giustificazione o compensazione mediante altre componenti dell’offerta.

• art. 110, comma 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante esclude l’offerta … se l’offerta è anormalmente bassa in quanto: … d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 41, comma 13

  La violazione dei minimi salariali impone l’esclusione dell’offerta, indipendentemente dalla sua complessiva capienza economica.

• art. 102 d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione agli obblighi dell’operatore economico e alla verifica della serietà e affidabilità dell’offerta.

• art. 11, comma 1, d.lgs. 36/2023

  È richiamato per l’obbligo di applicare ai lavoratori il CCNL vigente.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la sentenza semplificata in ragione della manifesta inammissibilità del ricorso incidentale e della manifesta fondatezza del ricorso principale sul primo motivo.

Massime di principio

• La violazione dei minimi salariali inderogabili previsti dalla legge o dalle fonti autorizzate comporta l’esclusione dell’offerta e non può essere neutralizzata dimostrando la complessiva capienza, l’esistenza di un utile o la possibilità di compensare il maggior costo mediante altre voci dell’offerta.
• In fase di formulazione dell’offerta, l’operatore economico deve considerare tutti gli aumenti retributivi già conosciuti o conoscibili, anche quando la loro applicazione sia prevista in un momento successivo alla gara. La clausola di revisione prezzi tutela dagli aumenti sopravvenuti durante l’esecuzione e non sana l’omessa considerazione di costi salariali già noti al momento dell’offerta.
• Il giudice amministrativo non può accertare l’anomalia o la violazione dei minimi salariali dell’offerta di un concorrente quando la stazione appaltante non abbia ancora esercitato il relativo potere di verifica, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.
• I costi di formazione costituiscono costi diretti della commessa soltanto quando la formazione sia specificamente richiesta dalla lex specialis o indispensabile per l’esecuzione dell’appalto; diversamente possono essere ricompresi nei costi generali.
• La modifica delle giustificazioni dell’offerta in sede di contraddittorio non è automaticamente illegittima se resta invariata l’offerta economica; occorre dimostrare concretamente che la modifica delle singole voci renda inattendibile o non seria l’offerta complessiva.

Come è indicizzato