Sentenza n. 2945/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla lesione del legittimo affidamento riposto nella licenza rilasciata l'11 marzo 2024 per l'esercizio della raccolta scommesse. La licenza era stata preceduta da un'istruttoria nella quale la Polizia Locale del Comune di Caserta aveva attestato che il locale era sorvegliabile e rispettava le distanze dai luoghi sensibili previste dalla l.r. n. 2/2020. Dopo l'avvio dell'attività, il Comune accertava invece la presenza, a meno di 250 metri, di una struttura ove si svolgevano attività didattiche e la Questura avviava il procedimento di annullamento in autotutela, poi concluso con l'annullamento della licenza il 21 maggio 2024. Il ricorrente non ha contestato la legittimità dell'annullamento, ma ha dedotto la responsabilità delle amministrazioni per avere ingenerato un affidamento incolpevole, inducendolo a stipulare la locazione dell'immobile, sostenerne la ristrutturazione e acquistare arredi e servizi tecnici. Il Ministero ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la spettanza della controversia al giudice ordinario. Il ricorrente ha inoltre contestato di avere indotto in errore l'amministrazione, rilevando di non avere assunto alcun obbligo di verificare il rispetto delle distanze dai luoghi sensibili.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione, qualificando l'attività di raccolta scommesse come servizio pubblico suscettibile di concessione a terzi; la controversia rientra quindi nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. La domanda è stata accolta nel merito. Il Collegio ha ritenuto che l'amministrazione avesse violato i doveri di correttezza e buona fede, poiché la Questura, responsabile dell'istruttoria complessiva, si era basata sull'erroneo accertamento della Polizia Locale circa l'assenza di luoghi sensibili. Il ricorrente non aveva invece dichiarato il rispetto delle distanze né aveva l'onere di effettuare tale verifica, rimessa all'amministrazione. Sono stati ravvisati l'affidamento incolpevole, la colpa delle amministrazioni e il nesso causale con le spese sostenute per avviare l'attività. Il danno è stato riconosciuto nei limiti dell'interesse negativo: sono stati ammessi i canoni relativi al solo periodo di vigenza della licenza, le spese per SCIA ed elaborati tecnici, le opere edili e l'impianto elettrico con abbattimento del 15 per cento, nonché gli arredi. È stato escluso il mancato guadagno prospettato per circa 10.000 euro, in quanto riferibile all'interesse positivo, e il danno all'immagine, ritenuto non provato. Le amministrazioni sono state condannate, in pari misura, al pagamento di euro 36.366,471, oltre rivalutazione e interessi, nonché delle spese di lite pari a euro 1.500,00 oltre accessori e rifusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi

  La controversia risarcitoria relativa all'affidamento riposto nel rilascio di un titolo per l'esercizio della raccolta scommesse rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché tale attività è qualificata come servizio pubblico suscettibile di concessione a terzi.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Il risarcimento è stato limitato ai pregiudizi effettivamente provati e causalmente collegati alla condotta amministrativa; il giudice ha valorizzato anche il concorso colposo del danneggiato nella selezione delle spese risarcibili.

• art. 1227 c.c.

  Sono stati esclusi i canoni anteriori al rilascio della licenza, poiché sostenuti senza una base certa e quindi non integralmente riconducibili alla condotta amministrativa.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La responsabilità da lesione dell'affidamento è stata ricondotta alla violazione dei doveri di correttezza e buona fede che gravano sull'amministrazione anche nell'esercizio di poteri autoritativi.

• l.r. Campania n. 2/2020, art. 3, comma 1, lett. p)

  La disciplina sulle distanze dai luoghi sensibili costituiva un presupposto per il rilascio della licenza; la verifica spettava all'amministrazione nell'ambito dell'istruttoria.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria fondata sulla lesione dell'affidamento incolpevole riposto nella legittimità di un provvedimento ampliativo, successivamente legittimamente annullato, tutela un diritto soggettivo alla correttezza del comportamento amministrativo e non l'interesse legittimo alla conservazione del bene della vita riconosciuto dal provvedimento.
• Quando il titolo ampliativo riguarda un'attività di raccolta scommesse qualificata come servizio pubblico suscettibile di concessione, la controversia risarcitoria per lesione dell'affidamento rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.
• La responsabilità dell'amministrazione per lesione dell'affidamento ha natura aquiliana e richiede la prova della condotta contraria a correttezza e buona fede, della colpa o del dolo dell'amministrazione, della buona fede soggettiva del privato, del danno e del nesso causale.
• L'annullamento legittimo di un provvedimento ampliativo non esclude di per sé la responsabilità risarcitoria dell'amministrazione: essa sussiste quando l'amministrazione abbia ingenerato un affidamento incolpevole mediante un'istruttoria erronea o negligente e il privato abbia sostenuto spese che non avrebbe affrontato senza il titolo.
• In assenza di una specifica previsione normativa, il privato non è tenuto a sostituirsi all'amministrazione nelle verifiche istruttorie necessarie al rilascio del titolo; l'omessa verifica di presupposti rimessi all'amministrazione non esclude, di per sé, la buona fede del privato.
• Il risarcimento per lesione dell'affidamento derivante dall'annullamento legittimo di un titolo ampliativo è limitato all'interesse negativo: comprende le spese inutilmente sostenute e, se provate, le occasioni alternative perdute, ma non il profitto che sarebbe derivato dall'esercizio dell'attività autorizzata.

Come è indicizzato