Sentenza n. 670/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha contestato anzitutto l’erronea applicazione della formula prevista dall’art. 16.2 del disciplinare per l’attribuzione del punteggio relativo alla royalty. Secondo la ricorrente, la stazione appaltante aveva inserito nella formula l’intera percentuale di royalty offerta, anziché il solo rialzo rispetto alla base d’asta del 10%, con conseguente alterazione della graduatoria. Tale errore, non contestato dalle altre parti, era determinante perché la corretta applicazione della formula avrebbe consentito alla ricorrente di collocarsi al primo posto. In via subordinata sono stati dedotti l’illegittimità della formula, per eccessivo annacquamento delle offerte economiche, e la violazione della disciplina sui Criteri Ambientali Minimi, per la loro mancata valorizzazione. Con motivi aggiunti la ricorrente ha inoltre contestato l’attendibilità e l’equilibrio del PEF dell’aggiudicataria, con riferimento alle stime dei coperti giornalieri, alla spesa media per cliente, ai ricavi e ai costi. L’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale, deducendo l’insufficienza delle ore di lavoro indicate dalla ricorrente, l’incongruità della sua offerta, l’erronea attribuzione dei punteggi tecnici e la mancata attribuzione alla propria offerta dei punteggi per il personale con conoscenze linguistiche certificate, chiedendo anche, in via subordinata, l’annullamento delle pertinenti clausole del disciplinare.

La decisione

Il ricorso principale è stato accolto per il primo motivo. Il disciplinare e il capitolato stabilivano che la royalty fosse una percentuale dei ricavi, con base d’asta del 10%, soggetta a rialzo. Pertanto, nella formula P=(P/Pm)^a, il valore P doveva corrispondere esclusivamente al rialzo offerto dal singolo concorrente, ottenuto sottraendo 10 punti percentuali dalla royalty proposta; analogamente, Pm doveva corrispondere al maggiore rialzo offerto. La stazione appaltante aveva invece utilizzato le percentuali complessive di royalty, violando la lex specialis e alterando la valutazione economica. La FAQ n. 17, che confermava l’utilizzo dei valori complessivi di royalty, non è stata ritenuta idonea a modificare il disciplinare: i chiarimenti possono illustrare il significato della lex specialis, ma non possono integrarla o rettificarla in senso innovativo. È stata quindi annullata l’aggiudicazione e l’attività amministrativa a partire dalla valutazione delle offerte economiche, con obbligo di riedizione delle relative fasi secondo il criterio indicato dal TAR. Le ulteriori censure del ricorso principale sono state assorbite. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’annullamento degli atti impugnati rendeva inutile la sua decisione. Il ricorso incidentale è stato respinto integralmente. Quanto alle ore di lavoro, non è stata dimostrata l’inidoneità dell’offerta della ricorrente a garantire il servizio: il diagramma di Gantt rappresentava un’ipotesi di turnazione giornaliera e, nella concessione, l’operatore conserva autonomia organizzativa e assume il rischio operativo. La valutazione dei punteggi tecnici rientra nella discrezionalità tecnica della commissione ed è sindacabile solo per errori macroscopici, non dimostrati. Anche le censure sulla verifica del PEF sono state respinte: nelle concessioni la verifica di sostenibilità ha natura dinamica e previsionalmente elastica, riguardando l’affidabilità dell’equilibrio economico-finanziario e della stima della domanda, ed è sindacabile solo per manifesta erroneità o irragionevolezza. È stata inoltre ritenuta legittima la mancata attribuzione dei punteggi per le conoscenze linguistiche, poiché l’aggiudicataria non aveva prodotto, con l’offerta, certificazioni o autocertificazioni relative a personale identificato, limitandosi a un impegno futuro. Le spese sono state poste in solido a carico delle amministrazioni e dell’aggiudicataria, per euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. f), d.lgs. 42/2004

  «dei servizi di ristorazione presso “Le Reali Poste” e di caffetteria all’interno del complesso museale delle Gallerie degli Uffizi»

  Costituisce la base normativa dell’affidamento in concessione dei servizi di ristorazione e caffetteria presso il complesso museale.

• artt. 176 e ss. d.lgs. 36/2023

  Disciplina generale applicabile alla concessione di servizi oggetto della gara.

• art. 179 d.lgs. 36/2023

  Richiamato per la determinazione del valore stimato della concessione.

• art. 42 c.p.a.

  Disposizione processuale in base alla quale l’aggiudicataria ha proposto il ricorso incidentale.

• art. 43 c.p.a.

  Disposizione processuale relativa ai motivi aggiunti, dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 134 c.p.a.

  Richiamato per delimitare il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche della commissione, non sostituibili dal giudice fuori dai casi previsti.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  I criteri letterale e sistematico guidano l’interpretazione delle clausole della lex specialis; i chiarimenti non possono attribuire alle clausole un significato diverso o innovativo.

• art. 3, comma 1, lett. fff), d.lgs. 36/2023

  «contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria»

  È richiamato in relazione alla funzione del PEF e alla corretta allocazione del rischio operativo nella concessione.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, le clausole della lex specialis devono essere interpretate secondo il loro significato letterale e sistematico; non è consentita un’interpretazione integrativa o innovativa fondata su significati impliciti non desumibili dal testo.
• Quando la lex specialis stabilisce che il punteggio economico è calcolato sul rialzo rispetto a una base d’asta, nella formula di valutazione deve essere inserita esclusivamente la differenza tra il valore offerto e la base d’asta, non il valore complessivo dell’offerta.
• I chiarimenti della stazione appaltante possono rendere più comprensibile una regola già contenuta nella lex specialis, ma non possono modificarla, integrarla o sostituirne il significato letterale; un chiarimento innovativo non può essere utilizzato per derogare al bando, al disciplinare o al capitolato.
• Nelle concessioni di servizi, l’autonomia organizzativa del concessionario e l’assunzione del rischio operativo impediscono di desumere automaticamente l’inidoneità dell’offerta dal confronto tra un’ipotesi di turnazione giornaliera e il monte ore complessivo annuale, salvo la dimostrazione concreta dell’incompatibilità con le prestazioni richieste.
• La verifica della sostenibilità dell’offerta e del PEF in una concessione ha natura dinamica e previsionalmente elastica, poiché deve considerare il rischio della domanda e l’equilibrio economico-finanziario della gestione; essa è sindacabile dal giudice solo in presenza di errori manifesti o macroscopica irragionevolezza.
• Quando la lex specialis subordina l’attribuzione di un punteggio tecnico alla produzione di certificazioni o autocertificazioni relative a specifiche competenze del personale, il mero impegno futuro ad assumere o impiegare personale non identificato non è sufficiente per ottenere il punteggio.

Come è indicizzato