Provvedimento AGCM A539 n. 28192 del 17/03/2020

Poste Italiane/contratti di fornitura dei servizi di recapito

Il provvedimento riguarda l’avvio di un’istruttoria nei confronti di Poste Italiane S.p.A. a seguito della segnalazione presentata da Soluzioni S.r.l., impresa che aveva svolto per Poste Italiane servizi di distribuzione, raccolta e recapito della corrispondenza, posta non indirizzata e servizi ausiliari urbani nel territorio di Napoli. L’Autorità non formula ancora un accertamento definitivo, ma ritiene che le condotte segnalate possano configurare un abuso di dipendenza economica rilevante per la tutela della concorrenza e del mercato.

Parti e origine del procedimento

Poste Italiane è il fornitore del servizio postale universale e opera, attraverso il gruppo di appartenenza, nei settori postale, finanziario e assicurativo. Soluzioni operava nei servizi di accettazione e recapito della corrispondenza e, fino alla metà del 2017, aveva intrattenuto con Poste Italiane rapporti contrattuali prima qualificati come partnership e poi disciplinati da accordi quadro sottoscritti a seguito di gare con chiamata da albo.

La segnalazione è stata presentata da Soluzioni il 15 gennaio 2020, con successive integrazioni. La società ha rappresentato di avere realizzato la parte essenziale del proprio fatturato attraverso i servizi resi a Poste Italiane e di essere stata vincolata da condizioni contrattuali e operative tali da impedirle, o comunque ostacolarle significativamente, di acquisire clientela alternativa e di competere direttamente con Poste.

Attività e rapporti contrattuali

Gli accordi hanno riguardato inizialmente il recapito di corrispondenza raccomandata e, successivamente, la distribuzione e raccolta di corrispondenza e posta non indirizzata e i relativi servizi ausiliari in ambito urbano. I rapporti sono stati più volte prorogati, da ultimo fino alla metà del 2017.

Secondo la segnalazione, Soluzioni sarebbe stata sostanzialmente mono-committente. La dipendenza sarebbe derivata sia dalla composizione del fatturato sia dall’impossibilità pratica di rivolgersi ad altri committenti senza sostenere costi aggiuntivi o violare obblighi contrattuali.

Condotte segnalate e possibile qualificazione giuridica

L’art. 9 della legge n. 192/1998 vieta l’abuso dello stato di dipendenza economica, definito come la situazione nella quale un’impresa può determinare, nei rapporti commerciali con un’altra, un eccessivo squilibrio di diritti e obblighi. La dipendenza deve essere valutata anche considerando la reale possibilità per l’impresa che subisce l’abuso di reperire alternative soddisfacenti.

Nel caso esaminato, le condotte potenzialmente rilevanti indicate dall’Autorità comprendono:

• un diritto di prelazione di Poste Italiane per l’acquisto dell’azienda di Soluzioni;
• un divieto di concorrenza;
• il divieto, almeno dal 2012, di trasportare e consegnare contestualmente prodotti di Poste Italiane e prodotti di terzi, con previsione della risoluzione automatica del contratto in caso di violazione;
• la possibilità per Poste Italiane di variare in modo significativo e discrezionale i quantitativi dei servizi richiesti;
• l’imposizione di regole e parametri organizzativi, anche attraverso il Manuale operativo per il recapito da parte di terzi;
• obblighi di identificazione dei dipendenti e degli automezzi mediante gilet e loghi riconducibili a Poste Italiane;
• lo svolgimento di prestazioni ulteriori rispetto a quelle previste contrattualmente, che sarebbero rimaste non remunerate.

L’Autorità ha qualificato preliminarmente tali elementi come possibili condizioni contrattuali ingiustificatamente gravose ai sensi dell’art. 9 della legge n. 192/1998. Il divieto di trasporto e consegna congiunti avrebbe costretto Soluzioni, per lavorare anche per terzi o concorrere con Poste Italiane, a duplicare i costi operativi. L’effetto sarebbe risultato particolarmente significativo perché gli accordi comprendevano anche servizi non più coperti da riserva legale e, quindi, potenzialmente contendibili da operatori concorrenti.

Effetti sulla struttura dell’impresa e sulla concorrenza

La variabilità dei quantitativi richiesti da Poste Italiane avrebbe indotto Soluzioni a mantenere una struttura organizzativa sovradimensionata, necessaria per far fronte a richieste discrezionali e potenzialmente molto ampie. Gli standard operativi e gli ulteriori obblighi organizzativi avrebbero irrigidito ulteriormente tale struttura, rendendone più difficile la riconversione verso altri clienti o attività.

L’Autorità ha ritenuto che l’insieme delle condotte potesse avere rilevanza concorrenziale perché avrebbe impedito a un operatore di emanciparsi dalla mono-committenza, offrire servizi ai concorrenti di Poste Italiane o operare direttamente in concorrenza con quest’ultima nel settore dei servizi postali, in particolare nella distribuzione e raccolta della corrispondenza e della posta non indirizzata e nei servizi ausiliari urbani.

Valutazione preliminare dell’Autorità

Sulla base delle informazioni disponibili, Poste Italiane sarebbe stata in grado, grazie al proprio superiore potere contrattuale, di determinare un eccessivo squilibrio di diritti e obblighi nei rapporti con Soluzioni. L’Autorità ha inoltre rilevato che, dopo l’interruzione dei rapporti contrattuali a metà del 2017, Soluzioni — che fino ad allora avrebbe lavorato esclusivamente per Poste Italiane — non sarebbe riuscita di fatto a offrire sul mercato i servizi precedentemente svolti.

La rilevanza per la tutela della concorrenza è stata individuata non nella sola lesione dell’interesse contrattuale di Soluzioni, ma nel possibile effetto di esclusione o limitazione della concorrenza derivante dall’impedimento all’accesso di altri committenti e alla competizione con Poste Italiane.

Base normativa e avvio dell’istruttoria

L’AGCM ha richiamato l’art. 9, comma 3-bis, della legge n. 192/1998, secondo cui, quando un abuso di dipendenza economica assume rilevanza per la tutela della concorrenza e del mercato, l’Autorità può esercitare i propri poteri di indagine e di istruttoria e adottare diffide e sanzioni secondo l’art. 15 della legge n. 287/1990.

Il provvedimento dispone quindi l’avvio dell’istruttoria nei confronti di Poste Italiane ai sensi dell’art. 9, comma 3-bis, della legge n. 192/1998 e dell’art. 14 della legge n. 287/1990. Il procedimento è affidato alla responsabile Rosa Salvati e deve concludersi entro il 30 giugno 2021.

Stato del procedimento e assenza di sanzioni

Il provvedimento è un atto di avvio e contiene valutazioni esclusivamente preliminari. Non accerta in via definitiva l’esistenza dell’abuso di dipendenza economica, non determina la durata dell’eventuale infrazione, non quantifica alcun danno o vantaggio anticoncorrenziale e non applica sanzioni, diffide o misure cautelari. È previsto il diritto di Poste Italiane di essere sentita entro sessanta giorni dalla notificazione, con richiesta di audizione da presentare almeno quindici giorni prima della scadenza del termine.