Sentenza n. 7205/2026 - Roma, Sezione 3B
per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: Del Decreto del Ministro della Salute, di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze del 6/7/2022, pubblicato nella GURI il 15/9/2022, serie generale n. 216, che certifica il superamento del tetto di spesa per l'acquisto dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, quantificando la quota di ripiano, a livello regionale, da porre a carico delle imprese fornitrici dei dispositivi medici per i medesimi anni (doc. 1); Del Decreto del Ministro della Salute del 6/10/2022, pubblicato nella GURI il 26/10/2022, serie generale n. 251, con il quale sono state adottate le Linee Guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 (doc. 2); Dell'Accordo sancito tra lo Stato e le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano n. 181 del 7/11/2019 che individua i criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l'acquisto di dispositivi medici nella misura del 4,4 % del fabbisogno sanitario regionale standard, e le modalità procedurali di individuazione del superamento dei tetti di spesa regionali per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 (doc. 3); Della circolare del Ministero della Salute prot. n. 22413 del 29/07/2019 (doc. 4); NONCHE', PER QUANTO OCCORRER POSSA, Della circolare del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze del 19/02/2016 (prot. n. 0001341-P-19/2/2016 del Ministero della Salute) (doc. 5); Della circolare del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze del 21/04/2016 (prot. n. 0003251-P-21/4/2016 del Ministero della Salute) (doc. 6); Della circolare del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze del 8/2/2019 (prot. n. 0002051-P-08/02/2019 del Ministero della Salute) (doc. 7); Della circolare del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze prot. n. 0005496-P-26/02/2020 (n. 0007435 del 17/3/2020 del Ministero dell'Economia e delle Finanze) (doc. 8 e 9); Dell'Accordo sancito tra lo Stato e le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano n. 182 del 7/11/2019 che individua i criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l'acquisto di dispositivi medici nella misura del 4,4 % del fabbisogno sanitario regionale standard, e le modalità procedurali di individuazione del superamento dei tetti di spesa regionali per l'anno 2019 (doc. 10); Dell'Intesa della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome del 14/9/2022 (doc. 13); Dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano del 28/9/2022 (non nota); nonché di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto EVENTUALMENTE PREVIA RIMESSIONE alla Corte Costituzionale o alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, in ordine alla compatibilità delle disposizioni sopra citate con la normativa, di seguito meglio precisata, rispettivamente costituzionale ed europea. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Ricordini Pietro di Ricordini Mauro & C. S.r.l. il 16/2/2023: PER L'ANNULLAMENTO Del Decreto n. 7967 del 14/12/2022 del Direttore Generale del Dipartimento salute e servizi sociali della Regione Liguria recante “ripiano per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018. Individuazione delle aziende fornitrici e dei relativi importi di riparto”. NONCHE' PER QUANTO OCCORRER POSSA Della deliberazione del Direttore Generale dell'ASL 1 Sistema Sanitario Regione Liguria n. 719 del 14/8/2019; Della deliberazione del Commissario Straordinario dell'ASL 2 Sistema Sanitario Regione Liguria n. 655 del 21/8/2019; Della deliberazione del Direttore Generale dell'ASL 3 Sistema Sanitario Regione Liguria n. 397 del 23/8/2019; Della deliberazione del Direttore Generale dell'ASL 4 Sistema Sanitario Regione Liguria n. 582 del 22/8/2019; Della deliberazione del Commissario Straordinario dell'ASL 5 Sistema Sanitario Regione Liguria n. 45 del 22/8/2019; Della deliberazione del Direttore Generale dell'IRCCS Ospedale Policlinico San Martino n. 1338 del 29/8/2019; Della deliberazione del Direttore Generale dell'IRCCS Gaslini n. 672 del 26/8/2019; Della nota a firma congiunta da parte del Direttore Generale di Alisa e del Direttore generale del Dipartimento Salute e Servizi Sociali, trasmessa all'Assessore alla Sanità con prot. n. 2022-1426291 del 7/12/2022; nonché di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto NONCHE' PER L'ANNULLAMENTO DI TUTTI I PROVVEDIMENTI GRAVATI CON IL RICORSO INTRODUTTIVO E SEGNATAMENTE Del Decreto del Ministro della Salute, di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze del 6/7/2022, pubblicato nella GURI il 15/9/2022, serie generale n. 216; Del Decreto del Ministro della Salute del 6/10/2022, pubblicato nella GURI il 26/10/2022, serie generale n. 251; Dell'Accordo sancito tra lo Stato e le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano n. 181 del 7/11/2019; Della circolare del Ministero della Salute prot. n. 22413 del 29/07/2019 (doc. 4); NONCHE', PER QUANTO OCCORRER POSSA, Delle circolari del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze del 19/02/2016 (prot. n. 0001341-P-19/2/2016 del Ministero della Salute), del 21/04/2016 (prot. n. 0003251-P-21/4/2016 del Ministero della Salute), del 8/2/2019 (prot. n. 0002051-P-08/02/2019 del Ministero della Salute), prot. n. 0005496-P-26/02/2020 (n. 0007435 del 17/3/2020 del Ministero dell'Economia e delle Finanze) (doc. 8 e 9); Dell'Accordo sancito tra lo Stato e le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano n. 182 del 7/11/2019 Dell'Intesa della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome del 14/9/2022 (doc. 13); Dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano del 28/9/2022 (non nota); nonché di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto EVENTUALMENTE PREVIA RIMESSIONE alla Corte Costituzionale o alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, in ordine alla compatibilità delle disposizioni sopra citate con la normativa, di seguito meglio precisata, rispettivamente costituzionale ed europea.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: Decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, accordi e circolari concernenti il payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, nonché il decreto della Regione Liguria di individuazione dell'impresa e dell'importo di ripiano
Esito
Favorevole al ricorrente (impresa fornitrice)
Prevale il privato
La controversia
La ricorrente ha impugnato gli atti statali e regionali attuativi del meccanismo di payback previsto dall'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, contestando il superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici e la quota di ripiano posta a carico delle imprese fornitrici. Ha dedotto, tra l'altro, violazione degli artt. 3, 41, 42, 43, 53, 77, 97 e 117 della Costituzione, degli artt. 5, 11 e 32 TFUE, degli artt. 101 e 102 TFUE e dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, nonché dei principi di proporzionalità, certezza del diritto e legittimo affidamento. Ha inoltre denunciato l'illegittimità retroattiva della fissazione dei tetti regionali nel 2019, la violazione delle scansioni temporali previste dalla legge, l'alterazione dell'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura e vizi propri dei decreti ministeriali, dell'accordo e della circolare impugnati. Con motivi aggiunti ha impugnato il decreto della Regione Liguria e gli atti delle aziende sanitarie regionali, deducendone l'illegittimità derivata dagli atti statali.
La decisione
Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha richiamato e condiviso le precedenti sentenze della stessa Sezione e, soprattutto, la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024. Ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato, volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e qualificabile come contributo solidaristico; la relativa disciplina contiene gli elementi essenziali richiesti dalla riserva di legge e non viola i principi di irretroattività, certezza del diritto o legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi criteri fondamentali erano conoscibili dal 2015. La successiva determinazione dei tetti regionali non è stata ritenuta imprevedibile, essendo già noto il tetto nazionale del 4,4%, poi utilizzato anche per le regioni. Il payback è stato inoltre ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, poiché incide ex post sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori senza modificare quantità, prezzi o risultati delle gare; la ricorrente non ha dimostrato una compressione eccessiva dei margini di utile. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Gli atti regionali hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata: le regioni verificano i dati contabili, individuano le imprese e calcolano l'importo dovuto sulla base di parametri legislativamente predeterminati, senza esercitare un potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale relativo al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento. Il processo può essere riassunto dinanzi al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate tra le parti costituite.
Norme richiamate
art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015
Disciplina il tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici, la quota di ripiano a carico delle imprese fornitrici e la procedura di individuazione delle aziende obbligate per gli anni 2015-2018.
art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015
Prevede le percentuali di partecipazione delle imprese al ripiano: 40% per il 2015, 45% per il 2016, 50% per il 2017 e 50% per il 2018, con riparto proporzionale al fatturato.
art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015
Attribuisce alle regioni e alle province autonome il compito di individuare gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, sulla base della verifica della documentazione contabile, e di porre a loro carico gli importi dovuti.
art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023
Ha istituito un fondo che ha ridotto significativamente l'importo gravante sulle imprese fornitrici.
art. 11, comma 2, c.p.a.
Consente la riassunzione del processo dinanzi al giudice munito di giurisdizione dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione.
art. 133 c.p.a.
Il TAR ha precisato che la controversia relativa agli atti regionali di quantificazione del payback non rientra in una fattispecie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
art. 87, comma 4-bis, c.p.a.
Richiamato per lo svolgimento dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.
Massime di principio
- Il meccanismo di payback sui dispositivi medici previsto dall'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, per gli anni 2015-2018, è compatibile con i principi di ragionevolezza e proporzionalità quando è diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e impone alle imprese un contributo solidaristico parametrato a criteri legislativamente predeterminati.
- La successiva determinazione dei tetti regionali e l'attuazione del payback non violano di per sé il legittimo affidamento o il divieto di retroattività se l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano, nonché i criteri essenziali di quantificazione, erano conoscibili dagli operatori economici prima della partecipazione alle gare.
- Il payback incide sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica ex post l'oggetto, il prezzo o l'esito delle singole procedure di gara; pertanto, non altera necessariamente la concorrenza o l'equilibrio dei contratti di fornitura, salvo specifica dimostrazione di una compressione eccessiva dei margini economici.
- Gli atti regionali che, sulla base di parametri legislativi e ministeriali vincolanti, verificano i dati contabili, individuano le imprese soggette al ripiano e calcolano matematicamente l'importo dovuto non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma accertamento tecnico-contabile nell'ambito di un rapporto obbligatorio paritario.
- Le controversie relative al corretto calcolo dell'importo di payback richiesto da una regione o da una provincia autonoma riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto regionale è formalmente denominato provvedimento e indica il giudice amministrativo come autorità competente.
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