Sentenza n. 1023/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego opposto dal Comune di Lecce alla PAS relativa a un impianto agricolo di gestione anaerobica per la produzione di biometano. Ha dedotto, tra l’altro, l’illegittimità della convocazione e dello svolgimento della conferenza di servizi, l’erronea esclusione dell’area dalle aree idonee ex art. 20, comma 8, lettere c-ter e c-quater, d.lgs. 199/2021, la violazione degli artt. 10-bis e 14-bis, comma 5, l. 241/1990, il difetto di motivazione e di istruttoria, l’omesso corretto bilanciamento degli interessi energetici, ambientali, paesaggistici e culturali e la mancata valutazione di soluzioni alternative. Il Comune di Trepuzzi ha proposto ricorso incidentale e motivi aggiunti, contestando l’illegittima esclusione del proprio contributo istruttorio per tardività e ulteriori profili relativi alla documentazione dell’impianto e alla localizzazione delle opere di connessione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso principale. Ha ritenuto legittima la convocazione della conferenza di servizi, considerata l’incompletezza della documentazione, la necessità di acquisire atti di assenso e i dubbi sulla qualificazione dell’area come idonea. Ha inoltre ritenuto utilizzabili i contributi del Comune di Surbo, del Comune di Trepuzzi, della Soprintendenza e del FAI, precisando che l’amministrazione può acquisire elementi istruttori anche da soggetti la cui partecipazione non sia necessaria, purché non attribuisca loro un potere decisorio vincolante. Ha escluso che l’area fosse idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lettera c-ter, d.lgs. 199/2021, perché la cava indicata non risultava più qualificabile come cava dismessa e, comunque, l’impianto non era integralmente compreso nel perimetro di 500 metri, essendo esterne alcune opere, tra cui la cabina REMI e la cabina di consegna. Ha altresì affermato che la qualificazione dell’area come idonea non esclude una valutazione concreta e motivata dell’impatto dell’impianto sul contesto territoriale. Il terzo motivo è stato invece accolto: il Comune, dopo aver acquisito atti di dissenso nella conferenza di servizi, avrebbe dovuto adottare una determinazione conclusiva negativa con gli effetti del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, trasmetterla alla società e poi sottoporre le eventuali osservazioni alle amministrazioni partecipanti, motivando il nuovo atto anche alla luce del contraddittorio. Le controdeduzioni spontanee della società, formulate in replica ai singoli pareri, non hanno supplito all’omissione, perché non erano state rese sul quadro di sintesi delle posizioni prevalenti individuato dall’amministrazione e non erano state trasmesse alle altre amministrazioni. Il quarto e il quinto motivo sono stati assorbiti, dovendo i profili motivazionali essere riesaminati nella riedizione del potere. La determinazione comunale è stata annullata con obbligo di rinnovare il procedimento. Il ricorso incidentale e i motivi aggiunti del Comune di Trepuzzi sono stati dichiarati inammissibili per carenza di interesse, poiché il Comune non disponeva di uno specifico potere autorizzatorio né era titolare di pareri obbligatori e non avrebbe ricavato un concreto vantaggio dall’accoglimento. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  La PAS non si consolida automaticamente quando emergano carenze documentali, necessità di acquisire atti di assenso o dubbi sulla compatibilità urbanistica, potendo l’amministrazione attivare la conferenza di servizi e concludere il procedimento secondo le regole applicabili.

• art. 20, comma 8, lettere c-ter e c-quater, d.lgs. 199/2021

  La qualificazione di un’area come idonea richiede il rispetto delle condizioni normative, tra cui l’integrale inclusione dell’impianto nel perimetro previsto; anche la qualificazione come area idonea non esclude una valutazione concreta dell’impatto dell’impianto sugli interessi ambientali, paesaggistici, culturali e territoriali.

• art. 9 l. 241/1990

  I soggetti interessati possono intervenire nel procedimento amministrativo e presentare contributi istruttori, anche nell’ambito di una PAS, salvo che la loro posizione venga erroneamente considerata vincolante in assenza di uno specifico potere decisorio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti a istanza di parte, il preavviso di rigetto consente all’interessato di formulare osservazioni sulle ragioni complessive individuate dall’amministrazione come ostative all’accoglimento.

• art. 14-bis, comma 5, seconda parte, l. 241/1990

  Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta, entro il medesimo termine, la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l'effetto del rigetto della domanda. Nei procedimenti a istanza di parte la suddetta determinazione produce gli effetti della comunicazione di cui all'articolo 10-bis. L'amministrazione procedente trasmette alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate nel termine di cui al suddetto articolo e procede ai sensi del comma 2. Dell'eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nell'ulteriore determinazione di conclusione della conferenza.

  La determinazione negativa della conferenza deve svolgere la funzione di preavviso di rigetto; le osservazioni dell’istante devono essere trasmesse alle amministrazioni partecipanti, che devono poter riconsiderare le proprie posizioni, e il provvedimento finale deve dar conto del loro eventuale mancato accoglimento.

• art. 35, comma 1, lettera b, c.p.a.

  Il ricorso incidentale è inammissibile per carenza di interesse quando il suo accoglimento non procurerebbe al proponente un concreto vantaggio, in particolare se questi non dispone di poteri autorizzatori o di pareri obbligatori nel procedimento.

Massime di principio

• Quando, in una conferenza di servizi decisoria relativa a un procedimento a istanza di parte, l’amministrazione acquisisce atti di dissenso che ritiene non superabili, deve adottare una determinazione negativa avente gli effetti del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, individuando il quadro complessivo delle ragioni ostative e non limitandosi a recepire separatamente i singoli pareri contrari.
• Le osservazioni presentate dall’istante dopo i singoli pareri negativi non sostituiscono il contraddittorio previsto dall’art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990 se non sono state formulate sul giudizio complessivo dell’amministrazione procedente e se non sono state trasmesse alle altre amministrazioni partecipanti alla conferenza.
• La mancata trasmissione delle osservazioni alle amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi determina una violazione procedimentale rilevante, perché impedisce a tali amministrazioni di rivalutare o integrare le proprie posizioni alla luce delle deduzioni dell’istante; l’amministrazione procedente non può esaminare autonomamente le osservazioni sostituendosi al confronto collegiale proprio della conferenza.
• La qualificazione legislativa di un’area come idonea alla localizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili non comporta un automatismo autorizzatorio: resta necessario valutare in concreto l’impatto dello specifico progetto sugli interessi ambientali, paesaggistici, culturali e territoriali, mediante istruttoria congrua e motivazione rafforzata.
• La partecipazione al procedimento di soggetti pubblici o privati non titolari di uno specifico potere decisorio non vizia il procedimento se i relativi contributi sono utilizzati soltanto come elementi istruttori e non come pareri vincolanti; il vizio può emergere, invece, quando sia omessa la partecipazione necessaria di un’autorità competente o quando un contributo privo di efficacia vincolante sia trattato come decisivo in modo automatico.

Come è indicizzato