Tribunale, Sentenza T-258/22

Restrictive misure UE contro il settore ferro e acciaio bielorusso: giurisdizione del Tribunale sugli atti CFSP di portata generale, ricevibilità del ricorso e legittimità delle restrizioni commerciali

Il Tribunale dell’Unione europea, in composizione allargata, si pronuncia su un ricorso di annullamento proposto da una società bielorussa operante nel settore ferro e acciaio contro un pacchetto di misure restrittive adottate nel contesto della guerra contro l’Ucraina. La controversia riguarda, in particolare, le restrizioni all’importazione, all’acquisto, al trasporto e alla prestazione di servizi relative a prodotti ferro e acciaio originari della Bielorussia.

Fatti e contesto normativo-politico

Il ricorso è stato proposto ai sensi dell’articolo 263 TFUE avverso la Decisione (CFSP) 2022/356 e il Regolamento (UE) 2022/355, entrambi del 2 marzo 2022, che modificano rispettivamente la Decisione 2012/642/CFSP e il Regolamento (CE) n. 765/2006 in materia di misure restrittive contro la Bielorussia. Le misure sono state adottate dopo l’attacco della Federazione russa all’Ucraina del 24 febbraio 2022 e in ragione del coinvolgimento della Bielorussia in tale aggressione.

Il Tribunale rileva che le disposizioni impugnate introducono divieti di ampia portata relativi ai prodotti ferro e acciaio di origine bielorussa. La successiva adozione, nel 2023, della Decisione di esecuzione (CFSP) 2023/1592 e del Regolamento di esecuzione (UE) 2023/1591, che hanno inserito la ricorrente negli elenchi delle persone soggette a misure restrittive, viene presa in considerazione solo ai fini della questione processuale della modifica del ricorso.

Giurisdizione del Tribunale sulla decisione CFSP

Il Consiglio sostiene che il Tribunale non abbia giurisdizione sulla parte del ricorso diretta contro la Decisione CFSP 2022/356, poiché l’articolo 275 TFUE consente il controllo giurisdizionale solo sulle decisioni restrittive adottate nei confronti di persone fisiche o giuridiche e non sugli atti di portata generale adottati nell’ambito della PESC.

Il Tribunale accoglie tale eccezione. Richiama il secondo comma dell’articolo 275 TFUE e la giurisprudenza secondo cui l’accesso al giudice dell’Unione è ammesso, in materia CFSP, solo quando l’atto abbia natura individuale. Le misure inserite nell’articolo 2q della decisione sono invece qualificate come misure di portata generale, perché si applicano a situazioni oggettivamente determinate e a una categoria astratta di operatori coinvolti nel commercio di quei prodotti. Non essendo dirette contro soggetti identificati, non rientrano nella nozione di "decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche".

Il Tribunale aggiunge che il mancato sindacato su tale decisione non priva i soggetti interessati di tutela giurisdizionale, poiché essi possono contestare il regolamento corrispondente adottato ai sensi dell’articolo 215 TFUE e, per eventuali atti nazionali di attuazione, adire i giudici nazionali.

Ricevibilità del ricorso contro il regolamento

Con riferimento al Regolamento (UE) 2022/355, il Consiglio e la Commissione contestano la legittimazione della ricorrente, sostenendo che la disposizione non incida direttamente sulla sua situazione giuridica e che si tratti di restrizioni indirizzate solo agli operatori dell’Unione.

Il Tribunale respinge questa impostazione. Ricorda che, ai fini della diretta incidenza, occorre che l’atto produca effetti immediati sulla situazione giuridica del ricorrente e non lasci alcun margine di discrezionalità ai soggetti incaricati della sua attuazione. Nel caso di specie, il divieto di importazione, acquisto, trasporto e prestazione di servizi nel settore ferro e acciaio di origine bielorussa incide direttamente sulla società ricorrente, che opera proprio in tale settore e che, per effetto della misura, non può più concludere o far eseguire contratti con operatori dell’Unione.

Il Tribunale sottolinea che è irrilevante che la disposizione sia formalmente rivolta agli operatori dell’UE: il suo effetto pratico è quello di impedire alla società bielorussa di operare con controparti europee. Inoltre, la disposizione non richiede misure di esecuzione, poiché produce effetti automaticamente in forza della sola disciplina unionale. Ne deriva che il regolamento impugnato è un "atto regolamentare" privo di misure esecutive e che la ricorrente è legittimata ad agire anche senza dover dimostrare un interesse individuale.

Inammissibilità della modifica del ricorso

La ricorrente aveva chiesto di estendere il ricorso alla Decisione di esecuzione (CFSP) 2023/1592 e al Regolamento di esecuzione (UE) 2023/1591, che l’avevano poi inserita negli elenchi sanzionatori.

Il Tribunale dichiara inammissibile la modifica del ricorso ai sensi dell’articolo 86 del regolamento di procedura, osservando che i nuovi atti hanno oggetto diverso rispetto agli atti originariamente impugnati. Le misure iniziali sono settoriali e di portata generale; gli atti di esecuzione successivi sono invece individuali, poiché riguardano specificamente la ricorrente. Non essendo identico il loro oggetto, non ricorre l’ipotesi che consente la modifica del ricorso.

Primo motivo: obbligo di motivazione, tutela giurisdizionale effettiva e giusto processo

La ricorrente lamenta l’insufficiente motivazione del regolamento, sostenendo che il Consiglio avrebbe dovuto dimostrare con prove l’esattezza delle circostanze addotte e spiegare perché le restrizioni colpissero proprio il suo settore. Invoca anche la violazione del diritto a un equo processo e della tutela giurisdizionale effettiva.

Il Tribunale dichiara inammissibile la censura relativa al giusto processo, perché non sorretta da alcuno sviluppo argomentativo conforme all’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura. Quanto al difetto di motivazione, ricorda che per gli atti di portata generale la motivazione può essere sintetica e limitarsi alla situazione generale e agli obiettivi perseguiti. Nel caso di specie, il regolamento, letto insieme alla decisione che attua a livello UE, indica chiaramente il contesto: il coinvolgimento della Bielorussia nell’aggressione contro l’Ucraina e la necessità di adottare ulteriori restrizioni per indurre tale Stato a desistere e a rispettare i propri obblighi internazionali.

Il Tribunale precisa inoltre che il controllo sulla fondatezza delle ragioni addotte attiene alla legittimità sostanziale, non alla motivazione. Non essendo la ricorrente destinataria di misure individuali, non era richiesta una motivazione specifica sulla sua posizione personale.

Secondo motivo: principio di uguaglianza e sviamento di potere

Sotto il profilo dell’uguaglianza, la ricorrente sostiene che il Consiglio l’abbia trattata in modo diverso rispetto ad altre imprese economicamente rilevanti per la Bielorussia e rispetto ad altri settori economici. Il Tribunale respinge la censura: la ricorrente non indica esempi concreti di situazioni comparabili, né dimostra che il settore ferro e acciaio si trovi in condizioni analoghe ad altri settori non colpiti. In ogni caso, il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità nel selezionare i settori economici da sottoporre a restrizioni, purché l’obiettivo perseguito sia quello di esercitare pressione sullo Stato terzo.

Quanto allo sviamento di potere, il Tribunale ricorda che esso ricorre solo se l’atto è adottato principalmente per fini diversi da quelli per cui il potere è conferito. La ricorrente non fornisce alcun elemento oggettivo, pertinente e concordante che dimostri un fine diverso da quello dichiarato, ossia indurre la Bielorussia a cessare il coinvolgimento nell’aggressione contro l’Ucraina. Non è richiesto che le imprese potenzialmente colpite abbiano legami con il governo o l’esercito bielorusso, trattandosi di sanzioni settoriali e non individuali.

Terzo motivo: proporzionalità e diritti fondamentali

La ricorrente deduce la violazione della libertà di impresa e del diritto di proprietà, nonché il carattere sproporzionato delle restrizioni, che impedirebbero l’accesso a un intero mercato.

Il Tribunale respinge il motivo. Ricorda anzitutto che, in materia di misure restrittive, il legislatore dell’Unione dispone di un ampio margine di apprezzamento e che la misura può essere censurata solo se manifestamente inappropriata rispetto all’obiettivo perseguito. Nel caso concreto, colpire il settore ferro e acciaio bielorusso è coerente con l’obiettivo di fare pressione sulla Bielorussia affinché non partecipi all’aggressione contro l’Ucraina e non appare manifestamente inadeguato.

Quanto ai diritti fondamentali, il Tribunale applica l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta: la limitazione è prevista dalla legge, persegue un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione e non intacca il contenuto essenziale dei diritti. Il fine di preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, richiamato dall’articolo 21, paragrafo 2, lettera c), TUE, giustifica l’incidenza negativa su operatori economici non responsabili della situazione sanzionata. La presenza di una clausola transitoria per i contratti già conclusi conferma, inoltre, che il legislatore ha previsto talune garanzie attenuative.

Esito

Non essendo fondato alcun motivo di ricorso, il Tribunale respinge integralmente l’azione. La ricorrente è condannata alle spese del Consiglio, mentre la Commissione interviene sostenendo il Consiglio e sopporta le proprie spese.