Sentenza n. 4127/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società, già titolare di un permesso di costruire rilasciato nel 2012 per un complesso alberghiero, ha impugnato il regolamento urbanistico comunale approvato nel 2012, sostenendo che esso avrebbe dovuto recepire la previsione contenuta nella precedente variante al PRG, approvata con delibera consiliare del 2000, secondo cui la consistenza dell'insediamento alberghiero doveva concorrere alla definizione delle dimensioni massime ammissibili dell'UTOE ed essere considerata nel regolamento urbanistico. In appello ha dedotto, anzitutto, l'errore del TAR nell'avere ritenuto dirimente la decadenza del permesso di costruire, sostenendo di conservare interesse all'annullamento del regolamento per poter presentare una nuova istanza edilizia o ottenere la proroga del titolo. Ha inoltre dedotto violazione della disciplina regionale urbanistica, difetto di motivazione, contraddittorietà dell'azione amministrativa e violazione delle garanzie partecipative, sostenendo che il regolamento urbanistico fosse atto meramente attuativo del piano strutturale del 2002 e fosse quindi vincolato a recepire la volumetria prevista dalla variante del 2000. La società ha richiamato anche il successivo piano operativo comunale adottato nel 2024, ritenendolo confermativo della preesistenza e conformità dell'intervento. Il Comune si è costituito in giudizio; il Collegio ha respinto una richiesta di rinvio dell'udienza, ritenendo non sussistenti ragioni eccezionali connesse alla salvaguardia del diritto di difesa o del contraddittorio.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto assorbente e infondato il motivo relativo all'illegittimità del regolamento urbanistico. L'art. 4 del piano strutturale del 2002 costituisce una misura di salvaguardia transitoria: consente, fino all'approvazione del regolamento urbanistico, gli interventi conformi al PRG vigente e alle sue varianti, ma non impone al futuro regolamento di recepire la volumetria aggiuntiva prevista dalla variante del 2000. Il piano strutturale ha natura di strumento programmatico e non contiene una disciplina puntuale dell'intervento, demandata al regolamento urbanistico. Il regolamento del 2012 è quindi coerente con il piano strutturale e ha legittimamente collocato l'area tra gli insediamenti esistenti a prevalente carattere residenziale, consentendo le funzioni turistico-ricettive soltanto mediante l'utilizzo del patrimonio edilizio esistente e senza volumetria aggiuntiva. La disciplina transitoria dell'art. 94 del regolamento ha consentito il rilascio del permesso di costruire sulla base delle previgenti disposizioni, inclusa la variante del 2000, ma l'intervento non è conforme al nuovo assetto urbanistico introdotto dall'art. 65. Ne consegue che la società non poteva vantare un legittimo affidamento sulla prorogabilità del titolo edilizio né sulla stabilità della disciplina transitoria. Il successivo piano operativo comunale del 2024 non dimostra l'irragionevolezza del regolamento impugnato, perché non era ancora vigente, subordinava la nuova edificazione all'approvazione di un piano attuativo e si fondava su un diverso piano strutturale, oggetto di rilievi regionali. La sentenza del TAR è stata pertanto confermata; le spese del grado d'appello sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001

  I permessi di costruire che siano contrastanti con il sopravvenuto strumento urbanistico decadono con l'entrata in vigore del medesimo, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.

  La società aveva richiamato la norma per sostenere le conseguenze del contrasto tra il permesso di costruire e il nuovo strumento urbanistico; la decisione non fonda tuttavia direttamente su tale disposizione il rigetto, concentrandosi sulla legittimità della pianificazione.

• art. 4 del piano strutturale comunale del 2002

  Sino all'approvazione del Regolamento Urbanistico [...] per le altre zone del PRG vigente sono ammessi gli interventi di edificazione conformi al PRG e alle sue varianti.

  La disposizione è stata qualificata come misura di salvaguardia transitoria, priva di efficacia vincolante sul contenuto futuro del regolamento urbanistico quanto alla volumetria aggiuntiva.

• art. 10 l.r. Toscana n. 1/2005

  La norma è richiamata per distinguere il piano strutturale, quale atto di pianificazione territoriale, dal regolamento urbanistico, quale atto di governo del territorio; il regolamento non era tenuto a recepire automaticamente la volumetria prevista dalla precedente variante.

• art. 55 l.r. Toscana n. 1/2005

  La disposizione è richiamata per evidenziare che gli aspetti di dettaglio dell'attività urbanistica ed edilizia sono demandati al regolamento urbanistico.

• art. 94, comma 2, del regolamento urbanistico comunale del 2012

  Si applicano le previgenti disposizioni anche alle istanze di permesso di costruire e alle denunce di inizio attività proposte antecedentemente alla data di adozione del presente RU, ancorché non definite, purché complete degli elaborati prescritti.

  La disciplina transitoria ha consentito il rilascio del permesso di costruire sulla base delle previgenti disposizioni, inclusa la variante del 2000, senza rendere l'intervento conforme al nuovo assetto urbanistico né vincolare la successiva prorogabilità del titolo.

• art. 65 delle NTA del regolamento urbanistico comunale del 2012

  La norma ha classificato l'area tra gli insediamenti esistenti a prevalente carattere residenziale, consentendo le funzioni turistico-ricettive soltanto mediante l'utilizzazione del patrimonio edilizio esistente e senza volumetria aggiuntiva; l'eccezione per le aree con piani attuativi approvati non era applicabile all'intervento assentito direttamente.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell'udienza è consentito per ragioni eccezionali inerenti alla salvaguardia del diritto di difesa e del contraddittorio; la mera riorganizzazione degli uffici e la tardiva necessità di reperire documenti non sono state ritenute sufficienti.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La disposizione è richiamata quale base della trattazione da remoto dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Una disposizione del piano strutturale che consente, in via transitoria e fino all'approvazione del regolamento urbanistico, gli interventi conformi al PRG vigente e alle sue varianti costituisce una misura di salvaguardia e non impone necessariamente al successivo regolamento urbanistico di recepire le volumetrie previste da una precedente variante.
• Il regolamento urbanistico, quale strumento deputato alla disciplina puntuale dell'attività urbanistica ed edilizia, può definire un nuovo assetto delle aree nell'ambito della discrezionalità pianificatoria, purché sia coerente con le prescrizioni effettivamente vincolanti del piano strutturale.
• La disciplina transitoria che consente l'applicazione delle previgenti disposizioni alle istanze edilizie già presentate permette il rilascio del titolo sulla base della disciplina anteriore, ma non rende l'intervento conforme al successivo assetto urbanistico né attribuisce un diritto alla proroga del titolo quando questa sia incompatibile con le nuove norme di piano.
• Il rilascio di un titolo edilizio fondato su una disciplina urbanistica transitoria non determina, in assenza di una previsione stabile e vincolante, un legittimo affidamento sulla prorogabilità del titolo o sulla conservazione della volumetria assentita.
• Un piano operativo adottato ma non ancora vigente, fondato su un diverso piano strutturale e subordinante la nuova edificazione all'approvazione di un piano attuativo, non dimostra di per sé l'illegittimità o l'irragionevolezza delle precedenti scelte urbanistiche.

Come è indicizzato