Sentenza n. 201/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il nuovo Piano cave regionale nella parte in cui ha disposto lo stralcio dell'ATEg33-C2, già previsto dal precedente piano. Con i primi due motivi ha dedotto la violazione degli artt. 3 e 10 l. 241/1990, della normativa regionale in materia di cave e degli atti di pianificazione metropolitana, oltre all'eccesso di potere, sostenendo che le proprie osservazioni e controdeduzioni non fossero state adeguatamente considerate, che non fosse stata spiegata la prevalenza delle ragioni favorevoli allo stralcio e che fossero stati lesi l'affidamento derivante dai precedenti pareri e dalle autorizzazioni ottenute e il principio di coerenza dell'azione amministrativa. Con il terzo motivo ha contestato il parere dell'Ente Parco, sostenendo che la nuova previsione costituisse un ampliamento della cava esistente e non l'apertura di una nuova cava, vietata dall'art. 45 delle NTA del PTC del Parco. Con il quarto motivo ha negato l'effettiva sussistenza delle criticità relative alla falda acquifera e alla viabilità, richiamando le misure di mitigazione prospettate e sostenendo che gli interessi naturalistici connessi alla proposta di istituzione del Parco naturale, non ancora conclusa, dovessero recedere rispetto al proprio affidamento. Con il quinto motivo ha dedotto che la VIncA avesse ritenuto compatibile l'ATE con la ZSC e che fosse già stata rilasciata l'autorizzazione paesaggistica. Con il sesto motivo ha lamentato l'omessa valorizzazione del proprio legittimo affidamento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. In via preliminare ha respinto la richiesta di rinvio formulata per consentire al Parco Agricolo Sud Milano di costituirsi, rilevando che la difesa dell'ente era stata già curata dalla Città Metropolitana quale ente gestore fino al 23 settembre 2025 e che non risultava leso il diritto di difesa. Nel merito, il Collegio ha qualificato il piano cave come atto generale di pianificazione e programmazione, caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa e tecnico-valutativa. Il sindacato giudiziale è quindi limitato alla verifica della logicità, coerenza, completezza e correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo, senza sostituire la valutazione amministrativa. I primi due motivi sono stati respinti perché il procedimento aveva assicurato un'ampia partecipazione, compresa l'audizione della ricorrente, e la relazione istruttoria aveva esaminato specificamente le ragioni favorevoli allo stralcio. È stata ritenuta sufficiente la motivazione, anche per relationem, fondata sui pareri dell'Ente Parco e del Comune, sulle criticità ambientali, paesaggistiche, urbanistiche e viabilistiche e sulla maggiore sostenibilità del piano risultante dallo stralcio. Il TAR ha escluso un affidamento tutelabile alla conferma dell'ATE o dei volumi del precedente piano, anche perché l'attività estrattiva non era operativa dal 2006 e le precedenti autorizzazioni si riferivano a una situazione di fatto e di diritto non più attuale. Lo spostamento dell'ATE è stato ragionevolmente ritenuto equivalente all'apertura di una nuova cava, poiché avrebbe interessato un diverso perimetro, con rilevanti volumi, profondità e opere accessorie, nonostante la conservazione della denominazione. Sono state ritenute non decisive le misure di mitigazione della falda, perché non eliminavano integralmente il rischio, e le criticità viabilistiche, mai effettivamente risolte durante la precedente pianificazione. Il fatto che il Parco naturale non fosse ancora istituito non rendeva recessivi gli interessi ambientali, considerati coerenti con gli obiettivi legislativi di sviluppo sostenibile, limitazione del consumo di suolo e tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e del paesaggio. Anche la VIncA e l'autorizzazione paesaggistica pregresse non vincolavano l'amministrazione, trattandosi di valutazioni non più attuali. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• artt. 3 e 10 l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione e le garanzie partecipative risultano rispettati quando, nell'ambito di una pianificazione generale, le osservazioni del privato siano effettivamente esaminate e le ragioni del loro mancato accoglimento risultino dalla relazione istruttoria e dagli atti richiamati.

• art. 1 l.r. Lombardia n. 20/2021

  Gli obiettivi del Piano cave comprendono lo sviluppo sostenibile, la salvaguardia del giacimento, il ripristino del suolo, la limitazione del consumo di suolo e la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e del paesaggio; tali finalità legittimano la considerazione prevalente degli interessi ambientali nella pianificazione.

• art. 45 NTA del PTC del Parco Agricolo Sud Milano

  Nel territorio del Parco è vietata l'apertura di nuove cave ed è consentito il solo ampliamento delle attività esistenti.

  Una previsione formalmente qualificata come spostamento o ampliamento può essere considerata nuova cava quando incide su un diverso perimetro e comporta nuovi scavi, rilevanti volumi e opere di servizio, anche se mantiene la denominazione dell'ATE precedente.

• art. 3 d.lgs. 42/2004

  La disposizione è richiamata tra quelle invocate dalla ricorrente in relazione alla tutela paesaggistica, ma la decisione non ne sviluppa una specifica interpretazione autonoma.

• art. 11 TFUE

  Il principio dello sviluppo sostenibile è richiamato quale obiettivo cui deve conformarsi la pianificazione delle attività estrattive.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La causa è stata trattata in udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato da remoto.

Massime di principio

• Il piano cave è un atto generale di pianificazione e programmazione caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa e tecnico-valutativa; il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica di logicità, coerenza, completezza e correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo, senza sostituzione del giudice alle valutazioni dell'amministrazione.
• Nella pianificazione generale delle attività estrattive non è necessaria una motivazione analitica per ogni singola area quando le scelte siano inserite in un quadro programmatorio interdipendente e risultino sostenute da esigenze di tutela dell'ambiente, del paesaggio, del territorio e di limitazione del consumo di suolo.
• Il privato non vanta un affidamento giuridicamente tutelabile alla conferma di un ambito territoriale estrattivo o dei volumi previsti dal precedente piano; neppure precedenti autorizzazioni o pareri favorevoli vincolano indefinitamente l'amministrazione quando siano mutate la situazione di fatto, quella normativa o la ponderazione degli interessi pubblici.
• Le garanzie partecipative nella formazione di un piano cave sono rispettate quando le osservazioni del privato siano state esaminate, anche mediante audizione e relazione istruttoria, e le ragioni del loro mancato accoglimento siano desumibili dalla motivazione dell'atto o da un valido richiamo per relationem ad atti istruttori e pareri.
• Il divieto di apertura di nuove cave nel territorio di un parco può operare anche rispetto a una proposta qualificata come spostamento o ampliamento dell'ATE esistente, se la modifica riguarda un diverso perimetro e comporta nuovi scavi, nuovi volumi e opere accessorie tali da configurare sostanzialmente una nuova attività estrattiva.
• Nella pianificazione, le misure di mitigazione prospettate dal privato non eliminano il margine discrezionale dell'amministrazione quando non rimuovano integralmente i rischi ambientali o le criticità viabilistiche; gli interessi ambientali possono essere valorizzati anche in presenza di un procedimento non ancora concluso per l'istituzione di un'area naturale protetta.

Come è indicizzato