Ordinanza n. 3098/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa, operatrice AEO, era stata autorizzata in via sperimentale a trasferire merci containerizzate selezionate per controlli fisici dagli spazi doganali del porto della Spezia a un proprio magazzino sito in località Vincinella, qualificato come luogo approvato, utilizzando un corridoio controllato e un sistema di monitoraggio con dispositivi OBU. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva successivamente revocato le autorizzazioni richiamando l’attivazione, nel retroporto di Santo Stefano di Magra, del Centro Unico Servizi (CUS), collegato allo Sportello unico doganale e dei controlli, destinato a concentrare e coordinare i controlli delle diverse autorità coinvolte. L’amministrazione aveva sostenuto che il nuovo assetto avesse fatto venir meno le ragioni di interesse pubblico originariamente poste a fondamento dell’autorizzazione, determinando inoltre una disparità concorrenziale rispetto agli altri operatori AEO privi del beneficio. Il TAR aveva accolto il ricorso dell’impresa, ritenendo che la revoca di una decisione doganale favorevole fosse disciplinata esclusivamente dall’art. 28, par. 1, lett. a), del Codice doganale dell’Unione e potesse essere disposta soltanto per il venir meno delle condizioni oggettive o soggettive previste per il rilascio, non anche per una rivalutazione dell’interesse pubblico. L’Agenzia ha appellato la sentenza deducendo violazione e falsa applicazione dell’art. 28 del Regolamento UE n. 952/2013, dell’art. 21-quinquies l. n. 241/1990 e degli artt. 97, 11 e 117 Cost., sostenendo che sia il potere di autorizzare controlli in luogo diverso sia quello di revocare l’autorizzazione implichino una valutazione discrezionale dell’interesse pubblico doganale. In particolare, l’Agenzia ha prospettato che il mutamento dell’organizzazione dei controlli, l’entrata in funzione del CUS e del portale S.U.Do.Co., nonché la necessità di evitare la duplicazione dei luoghi e delle risorse di controllo, integrassero il venir meno di una condizione originaria o comunque un sopravvenuto motivo di interesse pubblico. L’impresa ha resistito all’appello e ha proposto appello incidentale contro il capo della sentenza che aveva escluso che lo status AEO attribuisse automaticamente il diritto di effettuare i controlli in luogo privato. Ha sostenuto che l’art. 24, par. 4, del Regolamento delegato UE n. 2446/2015 riconosca tale prerogativa direttamente all’operatore AEO, lasciando all’autorità soltanto valutazioni tecniche sulla sicurezza e sul rispetto delle regole doganali. Sono stati inoltre riproposti i motivi subordinati assorbiti dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha deciso definitivamente né l’appello principale né quello incidentale. Ha ritenuto rilevanti e nuove le questioni interpretative concernenti l’art. 24, par. 4, del Regolamento delegato UE n. 2446/2015 e l’art. 28, par. 1, lett. a), del Codice doganale dell’Unione. Il Collegio ha rilevato che la soluzione della controversia dipende, anzitutto, dalla qualificazione del potere dell’autorità doganale di autorizzare, su richiesta dell’AEO, l’esecuzione dei controlli in un luogo diverso da quello doganale: occorre stabilire se l’operatore AEO disponga di un diritto al beneficio a semplice istanza oppure se residui una valutazione discrezionale dell’autorità, soprattutto quando l’autorizzazione sia stata rilasciata in via sperimentale. In caso di riconoscimento della natura discrezionale del potere autorizzatorio, il Collegio ha ritenuto necessario chiarire se il riferimento, contenuto nell’art. 28, par. 1, lett. a), al venir meno delle condizioni per la concessione comprenda anche il venir meno dell’interesse pubblico originario o la diversa valutazione dell’opportunità di conservare il beneficio privato. Ha quindi sottoposto alla Corte di Giustizia dell’Unione europea due quesiti pregiudiziali: a) se l’art. 24, par. 4, attribuisca all’AEO un diritto a effettuare i controlli in luogo diverso oppure consenta all’autorità una valutazione di compatibilità del sito alternativo con l’interesse pubblico doganale; b) se, in caso di potere discrezionale, l’art. 28, par. 1, lett. a), consenta di ricomprendere tra le condizioni venute meno anche l’interesse pubblico originario, ovvero se sia compatibile con il diritto dell’Unione una disciplina nazionale quale l’art. 21-quinquies l. n. 241/1990, che ammette la revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. Il processo è stato sospeso ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a., in attesa della pronuncia europea; ogni decisione sul rito, sul merito e sulle spese è stata riservata alla sentenza definitiva.

Norme richiamate

• art. 24, par. 4, Regolamento delegato UE n. 2446/2015

  Su richiesta dell’AEO, i controlli possono svolgersi in un luogo diverso da quello in cui le merci devono essere presentate in dogana.

  È controverso se la disposizione attribuisca all’AEO un diritto al controllo in luogo diverso a semplice richiesta oppure se riconosca all’autorità doganale un potere discrezionale di valutazione della compatibilità del luogo alternativo con l’interesse pubblico doganale.

• art. 28, par. 1, lett. a), Regolamento UE n. 952/2013

  Una decisione favorevole è revocata o modificata qualora non erano o non sono più soddisfatte una o più delle condizioni previste per la sua concessione.

  È controverso se le condizioni il cui venir meno consente la revoca comprendano anche l’interesse pubblico originario posto a fondamento della decisione o la diversa opportunità di conservare il beneficio.

• art. 22, par. 6, Regolamento UE n. 952/2013

  Prima di prendere una decisione che abbia conseguenze sfavorevoli per il richiedente, le autorità doganali comunicano le motivazioni su cui intendono basare la decisione al richiedente, cui è data la possibilità di esprimere il proprio punto di vista.

  La disposizione è richiamata nel contesto del dubbio sulla natura discrezionale del potere doganale e sulla rilevanza della partecipazione del destinatario prima dell’adozione di una decisione sfavorevole.

• art. 3, Regolamento UE n. 952/2013

  Mantenere un equilibrio adeguato fra i controlli doganali e l’agevolazione degli scambi legittimi.

  Definisce la responsabilità e gli obiettivi delle autorità doganali, tra cui la sicurezza della catena logistica, la tutela degli interessi finanziari e il bilanciamento tra controlli e facilitazione degli scambi.

• art. 139, Regolamento UE n. 952/2013

  Le merci introdotte nel territorio dell’Unione [...] devono essere immediatamente presentate [...] all’ufficio doganale designato o in altro luogo approvato dalle autorità doganali o nella zona franca.

  È richiamato per individuare il quadro normativo della presentazione delle merci e del luogo approvato per le operazioni doganali e i controlli.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o [...] di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato.

  La norma disciplina in via generale il potere di revoca, anche per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; è controversa la sua compatibilità e applicabilità nel settore disciplinato dal Codice doganale dell’Unione.

• art. 267, par. 3, TFUE

  È richiamato quale base del rinvio pregiudiziale effettuato dal giudice nazionale di ultima istanza, non essendo ritenuta evidente, senza ragionevoli dubbi, l’interpretazione del diritto dell’Unione.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Impone la sospensione del giudizio amministrativo in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia sulla questione pregiudiziale.

• art. 50-ter del regolamento 2019/2024

  È richiamato per individuare la competenza del Tribunale dell’Unione europea in primo grado sulla materia oggetto del rinvio.

Massime di principio

• Quando una disposizione del diritto doganale dell’Unione stabilisce che, su richiesta dell’operatore economico autorizzato, i controlli possono svolgersi in un luogo diverso da quello in cui le merci devono essere presentate in dogana, occorre determinare se tale formulazione attribuisca un diritto automatico al beneficio oppure lasci all’autorità doganale un potere di valutazione della compatibilità del luogo alternativo con gli interessi pubblici perseguiti dalla disciplina doganale.
• La qualificazione del potere autorizzatorio previsto dall’art. 24, par. 4, del Regolamento delegato UE n. 2446/2015 incide direttamente sulla possibilità di revocare l’autorizzazione ai sensi dell’art. 28, par. 1, lett. a), del Regolamento UE n. 952/2013.
• Nel sistema del Codice doganale dell’Unione, il riferimento al venir meno delle condizioni previste per la concessione di una decisione favorevole solleva la questione se tra tali condizioni possa rientrare anche l’interesse pubblico originario posto a fondamento della decisione o se la revoca sia limitata al venir meno di requisiti e presupposti oggettivi o soggettivi.
• La compatibilità con il diritto dell’Unione di una disciplina nazionale generale sulla revoca dei provvedimenti amministrativi deve essere verificata quando tale disciplina consente la rimozione di una decisione favorevole per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento non prevedibile della situazione di fatto o nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.
• Quando la controversia dipende dall’interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione e il giudice nazionale di ultima istanza ritiene che la soluzione non sia evidente e non esistano precedenti della Corte di Giustizia su una fattispecie identica, è necessario il rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267, par. 3, TFUE e la sospensione del giudizio nazionale.

Come è indicizzato