Sentenza n. 2797/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto questorile adottato ai sensi dell'art. 12 del d.l. n. 14/2017 e dell'art. 100 TULPS, con cui è stata disposta la sospensione per tre giorni della licenza del locale, a seguito dell'accertamento di due violazioni, commesse tra luglio e novembre 2024, dell'ordinanza comunale che limitava gli orari di somministrazione e l'uso del plateatico nella zona di Corso Garibaldi-Largo La Foppa. Il provvedimento era stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento e dalla presentazione di osservazioni e documenti da parte della società. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 13, 14 e 18 della l. n. 689/1981, dell'art. 12 del d.l. n. 14/2017 e dell'art. 100 TULPS, sostenendo che la sospensione avesse natura di sanzione amministrativa accessoria e potesse essere adottata solo dopo l'inoppugnabilità dell'ordinanza-ingiunzione o il passaggio in giudicato della relativa opposizione. La ricorrente ha inoltre dedotto che il pagamento in misura ridotta avrebbe estinto l'illecito e impedito l'applicazione della sospensione. Con il secondo motivo sono stati dedotti difetto di motivazione, violazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990 e difetto di istruttoria, assumendo che mancasse l'accertamento di una concreta situazione di turbativa o pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica e che il provvedimento fosse stato adottato a distanza di mesi dai fatti. Con il terzo motivo è stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 12 del d.l. n. 14/2017, per asserita violazione degli artt. 5 e 118 Cost., sul presupposto che la norma attribuirebbe al Questore poteri statali per sostenere misure di competenza comunale e introdurrebbe un potere sanzionatorio estraneo all'art. 100 TULPS. Con il quarto motivo è stata dedotta disparità di trattamento e difetto di motivazione, poiché ad altri esercizi sarebbero stati inflitti tre giorni di chiusura per tre violazioni, mentre alla ricorrente sarebbero stati inflitti tre giorni per due violazioni. È stata infine proposta domanda di risarcimento dei danni corrispondenti alla perdita di incasso.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e la domanda risarcitoria, compensando le spese. Ha escluso la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, rilevando che il d.l. n. 14/2017 configura un modello integrato di sicurezza urbana, nel quale l'intervento dell'Autorità statale di pubblica sicurezza è compatibile con le funzioni comunali quando emergano profili eccedenti la dimensione meramente locale. La sospensione prevista dall'art. 100 TULPS conserva natura preventiva e non sanzionatoria, a tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica. Il Collegio ha quindi ritenuto infondato il motivo principale: la sospensione questorile non è una sanzione accessoria automatica rispetto alla sanzione amministrativa pecuniaria, né presuppone l'inoppugnabilità dell'ordinanza-ingiunzione o il giudicato sull'opposizione. La reiterata violazione delle ordinanze sindacali costituisce un presupposto fattuale e informativo per l'esercizio autonomo del potere cautelare del Questore. Neppure il pagamento in misura ridotta esclude la rilevanza delle violazioni ai fini della valutazione preventiva prevista dall'art. 100 TULPS. Il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione del decreto e sufficiente l'istruttoria, considerando che l'utilizzo del plateatico oltre l'orario consentito, in una zona centrale interessata dalla movida, poteva incidere sulla tranquillità e sul riposo dei residenti e concorrere a creare condizioni favorevoli a fenomeni di criminalità comune. La misura, adottata per tre giorni, rientrava nel limite massimo di quindici giorni e non era sproporzionata. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, poiché la reiterazione sussiste sia in presenza di due sia di tre violazioni e la legge non impone una corrispondenza numerica tra verbali e giorni di sospensione. La domanda risarcitoria è stata respinta perché la legittimità dell'atto esclude il carattere ingiusto del danno ai sensi dell'art. 2043 c.c.

Norme richiamate

• art. 12 d.l. 14/2017, convertito dalla l. 48/2017

  Nei casi di reiterata inosservanza delle ordinanze emanate, nella stessa materia, ai sensi dell'articolo 50, commi 5 e 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come modificato dal presente decreto, può essere disposta dal questore l'applicazione della misura della sospensione dell'attività per un massimo di quindici giorni, ai sensi dell'articolo 100 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773.

  La disposizione attribuisce al Questore un potere discrezionale e autonomo di sospensione, esercitabile in presenza della reiterata inosservanza di ordinanze sindacali e degli ulteriori presupposti di pericolo previsti dall'art. 100 TULPS; la misura ha natura preventiva e non sanzionatoria.

• art. 100 r.d. 773/1931 (TULPS)

  Oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata.

  La sospensione è una misura preventiva a tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, non una sanzione amministrativa accessoria; il suo esercizio è ampiamente discrezionale e soggetto al sindacato giudiziale nei limiti dei macroscopici vizi di travisamento, istruttoria, motivazione o proporzionalità.

• art. 50, commi 5 e 7, d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  Le ordinanze sindacali in materia di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, orari di vendita e somministrazione e orari degli esercizi costituiscono il possibile presupposto fattuale della sospensione questorile prevista dall'art. 12 del d.l. n. 14/2017.

• art. 16 l. 689/1981

  Il pagamento in misura ridotta estingue l'illecito ai fini della sanzione amministrativa pecuniaria, ma non impedisce che la violazione reiterata sia valutata come elemento fattuale ai fini della distinta misura preventiva ex art. 100 TULPS.

• art. 3 l. 241/1990

  Il decreto questorile è stato ritenuto adeguatamente motivato in relazione alle violazioni accertate, alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti e ai rischi per l'ordine e la sicurezza pubblica.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica deve essere contemperata con la tutela di beni di primario rilievo costituzionale, tra cui l'ordine, la sicurezza, la tranquillità e il riposo dei residenti.

• art. 2043 c.c.

  Accertata la legittimità del provvedimento amministrativo, viene meno il requisito dell'ingiustizia del danno e non sussiste responsabilità risarcitoria dell'amministrazione per l'adozione dell'atto.

Massime di principio

• La sospensione della licenza disposta dal Questore ai sensi dell'art. 100 TULPS e dell'art. 12 del d.l. n. 14/2017 è una misura preventiva e cautelare di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, non una sanzione amministrativa accessoria rispetto alla sanzione pecuniaria per la violazione dell'ordinanza sindacale.
• La reiterata inosservanza di ordinanze sindacali adottate ai sensi dell'art. 50, commi 5 e 7, TUEL costituisce un presupposto fattuale per l'esercizio autonomo del potere questorile di sospensione, senza necessità che l'ordinanza-ingiunzione sia divenuta inoppugnabile o che sia intervenuto il giudicato sull'opposizione.
• Il pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa pecuniaria può estinguere l'illecito ai fini sanzionatori, ma non elimina la rilevanza della violazione reiterata quale elemento valutabile dall'Autorità di pubblica sicurezza nell'esercizio del potere preventivo ex art. 100 TULPS.
• Nell'esercizio del potere di sospensione ex art. 100 TULPS, il Questore deve valutare sia la reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali sia la sussistenza di un concreto collegamento con esigenze di prevenzione dell'ordine e della sicurezza pubblica; la misura è sindacabile dal giudice amministrativo in presenza di macroscopici vizi di travisamento, istruttoria, motivazione o proporzionalità.
• La durata della sospensione non deve corrispondere numericamente al numero delle violazioni accertate, purché rientri nel limite massimo di quindici giorni e risulti proporzionata al bilanciamento tra libertà di iniziativa economica e tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.
• La legittimità del provvedimento amministrativo esclude, in radice, l'ingiustizia del danno derivante dalla sua esecuzione e comporta il rigetto della domanda risarcitoria fondata sull'illegittimità dell'atto.

Come è indicizzato