Sentenza n. 3732/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La Città Metropolitana di Bari contestava la rideterminazione della tariffa incentivante relativa a un impianto fotovoltaico installato sulla copertura di un istituto scolastico, sostenendo che il GSE avesse esercitato il potere di verifica non per accertare una violazione nuova, una falsità, un inadempimento o una sopravvenuta carenza dei requisiti, ma per rivalutare la medesima situazione già esaminata nel 2011, quando era stata riconosciuta anche la maggiorazione del 5% prevista per gli impianti il cui soggetto responsabile fosse una scuola pubblica. Nel giudizio di primo grado erano stati dedotti la violazione degli artt. 42 del d.lgs. 28/2011 e 11 del d.m. 31 gennaio 2014, lo sviamento, il travisamento dei fatti e il difetto di istruttoria, nonché la violazione dell'art. 21-nonies della l. 241/1990, del legittimo affidamento e dell'art. 2 della medesima legge. In appello la Città Metropolitana deduceva l'erroneità della sentenza per avere escluso che il provvedimento del GSE costituisse un annullamento d'ufficio, nonché la violazione dei limiti temporali dell'autotutela e dei termini di conclusione del procedimento. Il GSE sosteneva che il rapporto tra l'ente locale e l'edificio scolastico fosse emerso soltanto nel corso della verifica documentale e che la maggiorazione non spettasse alla Città Metropolitana.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello, riformato la sentenza del TAR Lazio e accolto il ricorso di primo grado, annullando i provvedimenti impugnati. Applicando il principio della ragione più liquida, il Collegio ha esaminato prioritariamente la natura del potere esercitato dal GSE. Ha distinto la decadenza dall'autotutela: la decadenza presuppone, in linea generale, dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, l'inadempimento di condizioni o obblighi connessi al beneficio oppure la sopravvenuta perdita dei requisiti; ricorre invece l'autotutela quando l'amministrazione, dopo avere già valutato e ritenuto sussistenti i presupposti per attribuire il beneficio, rivaluta la stessa situazione e giunge a una conclusione diversa. Nel caso concreto, l'istanza indicava che la Provincia di Bari, quale soggetto responsabile, chiedeva la maggiorazione prevista per gli impianti riferibili a scuole pubbliche. Il GSE era quindi in condizione di conoscere fin dall'origine la qualificazione soggettiva dell'istante e il rapporto con l'edificio scolastico. La successiva rideterminazione non derivava dall'accertamento di un fatto nuovo o di una condotta antigiuridica, ma da una rivalutazione dei presupposti già esaminati. Il provvedimento doveva pertanto essere qualificato come annullamento d'ufficio e rispettare l'art. 21-nonies della l. 241/1990. Esso era intervenuto quasi sette anni dopo il riconoscimento dell'incentivo, oltre il termine di diciotto mesi decorrente dal 28 agosto 2015 e comunque oltre il termine ragionevole previsto dalla disciplina previgente, senza adeguata motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale al ritiro e senza considerare l'interesse dell'ente destinatario. Il Collegio ha ritenuto assorbiti gli ulteriori motivi. Il GSE è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 3.000, oltre accessori se dovuti e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di controllo e verifica sugli incentivi; tale potere non consente di qualificare come decadenza una mera rivalutazione dei presupposti già esaminati per il riconoscimento del beneficio.

• art. 11 d.m. 31 gennaio 2014

  Richiamato quale disposizione relativa all'esercizio dei poteri di verifica e alle conseguenze dell'accertamento, senza che possa fondare una rideterminazione avente natura sostanziale di autotutela al di fuori dei relativi presupposti.

• art. 6, comma 4, lett. b, d.m. 19 febbraio 2007

  maggiorazione del 5% prevista “per gli impianti il cui soggetto responsabile è una scuola pubblica”

  Prevede la maggiorazione della tariffa incentivante per gli impianti il cui soggetto responsabile sia una scuola pubblica; la disposizione è stata applicata dal GSE nel riconoscimento originario e successivamente rivalutata.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio di un beneficio già riconosciuto per rivalutazione dei presupposti originari deve intervenire entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi per gli atti soggetti alla novella del 2015, e deve essere motivato sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale, tenendo conto degli interessi dei destinatari.

• art. 2 l. 241/1990

  Richiamato in relazione all'obbligo di conclusione del procedimento entro il termine previsto; la relativa censura è stata assorbita in seguito all'accoglimento della doglianza sulla natura di autotutela dell'atto.

• art. 3, comma 1, l. 23/1996

  “provvedono altresì alle spese varie di ufficio e per l'arredamento e a quelle per le utenze elettriche e telefoniche, per la provvista dell'acqua e del gas, per il riscaldamento ed ai relativi impianti”

  Attribuisce alle Province, oggi Città metropolitane, competenze sugli edifici delle scuole secondarie superiori e sui relativi impianti e utenze; tale quadro normativo rende plausibile la qualificazione dell'ente locale come soggetto avente titolo alla maggiorazione.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato per il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato; gli argomenti secondari non esaminati sono stati ritenuti non decisivi.

Massime di principio

• Il potere di verifica dell'amministrazione o del gestore di incentivi può condurre alla decadenza dal beneficio quando siano accertati dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, l'inadempimento di condizioni o obblighi connessi al beneficio oppure la sopravvenuta perdita dei requisiti; non può invece essere utilizzato per riconsiderare, al di fuori dell'autotutela, i medesimi presupposti già valutati al momento della concessione.
• Quando l'amministrazione, dopo avere esaminato una situazione e riconosciuto un beneficio, rivaluta gli stessi elementi originari e giunge a una conclusione sfavorevole, l'atto di ritiro ha natura di annullamento d'ufficio, anche se formalmente qualificato come decadenza o rideterminazione.
• La distinzione tra decadenza e autotutela dipende anche dalla posizione di affidamento del destinatario: l'affidamento può sorgere quando il beneficio sia stato consapevolmente riconosciuto dopo l'esame dei presupposti, mentre non è tutelabile in presenza di falsità, inadempimenti o sopravvenuta perdita dei requisiti.
• L'annullamento d'ufficio di un beneficio riconosciuto anteriormente alla modifica del 2015 dell'art. 21-nonies l. 241/1990 deve essere adottato entro il termine ragionevole già previsto dalla disciplina previgente e, per gli atti soggetti alla nuova disciplina, comunque entro diciotto mesi decorrenti dall'entrata in vigore della novella.
• Il decorso di un considerevole periodo dalla concessione del beneficio impone, per l'esercizio dell'autotutela, una motivazione puntuale sull'interesse pubblico concreto e attuale al ritiro, accompagnata dalla considerazione dell'interesse del destinatario dell'atto favorevole.

Come è indicizzato