Parere n. 425/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato il diniego del nulla-osta dell’Ente parco nazionale dell’arcipelago toscano relativo a interventi di ampliamento e ristrutturazione di un fabbricato di vecchia costruzione. L’Ente parco ha ritenuto che l’immobile, censito catastalmente come fabbricato rurale, non fosse dimostrato come destinato a civile abitazione prima dell’entrata in vigore del Piano parco e, pertanto, non rientrasse nell’ambito dell’art. 19, comma 3, delle NTA del Piano parco, che consente una sola ristrutturazione per gli immobili adibiti a civile abitazione prima dell’8 luglio 2008. I ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 99, comma 6, della legge regionale Toscana n. 65 del 2014, dell’art. 9-bis, commi 1 e 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 6 della legge n. 241 del 1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. In particolare, hanno sostenuto che l’Ente parco non avrebbe potuto attribuire valore esclusivo alle risultanze catastali, omettendo di considerare il rogito notarile, l’atto di notorietà, la documentazione fotografica, il certificato storico di residenza e l’attestato previdenziale, dai quali sarebbe emersa la risalente destinazione abitativa dell’immobile.

Il parere

La Sezione ha ritenuto fondate le censure del ricorso principale e dei motivi aggiunti e ha espresso parere favorevole all’accoglimento del ricorso. Ha affermato che le risultanze catastali, aventi natura essenzialmente fiscale-tributaria, non possiedono autonomo valore probatorio ai fini dell’individuazione dell’effettiva destinazione d’uso, ma hanno soltanto valore sussidiario o indiziario. Per gli immobili realizzati in epoca anteriore all’obbligo di acquisizione del titolo edilizio, l’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 impone una valutazione complessiva delle informazioni catastali e degli altri documenti probanti, inclusi atti pubblici o privati di provenienza dimostrata. La congiunzione “o” contenuta nella disposizione non esprime un’alternatività escludente, ma consente e impone l’utilizzo coordinato di più fonti documentali, soprattutto quando esse risultino tra loro contrastanti. L’Ente parco, avendo attribuito rilevanza esclusiva alla classificazione catastale e omesso di esaminare adeguatamente il rogito notarile e gli ulteriori documenti prodotti dai ricorrenti, è incorso in violazione dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380 del 2001 e in difetto di istruttoria. Le ulteriori doglianze non esaminate espressamente sono state ritenute non decisive.

Osservazioni

Norme richiamate

• Art. 19, comma 3, NTA del Piano parco

  Sono consentite le ristrutturazioni edilizie per una sola volta per gli immobili adibiti a civile abitazione prima dell’entrata in vigore del Piano (8 luglio 2008).

  La disposizione è applicabile soltanto agli immobili dei quali sia dimostrata la destinazione a civile abitazione nel periodo rilevante; tale destinazione non può essere esclusa sulla sola base della classificazione catastale.

• Art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380 del 2001

  Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza.

  La disposizione richiede una valutazione complessiva delle informazioni catastali e degli altri documenti probanti e non consente di attribuire alle risultanze catastali valore esclusivo o dirimente.

• Art. 6, legge n. 241 del 1990

  È richiamato dai ricorrenti in relazione al dovere dell’amministrazione di svolgere un’istruttoria adeguata; il parere ravvisa il difetto di istruttoria nell’omessa valutazione della documentazione prodotta.

• Artt. 7 e 8, legge n. 241 del 1990

  Sono richiamati in relazione alla comunicazione di avvio del procedimento svolto dall’Ente parco.

• Art. 99, comma 6, legge Regione Toscana n. 65 del 2014

  La disposizione è stata invocata dai ricorrenti con riferimento alla base normativa del diniego; il parere si concentra tuttavia sulla violazione dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380 del 2001 e sul difetto di istruttoria.

• Art. 112 c.p.c.

  La Sezione richiama il principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato per giustificare l’esame delle questioni ritenute decisive e la non necessità di esaminare gli argomenti non rilevanti ai fini della decisione.

Massime di principio

• Le risultanze catastali, essendo formate per finalità fiscali e tributarie, non hanno autonomo valore probatorio ai fini dell’accertamento dell’effettiva destinazione d’uso di un immobile, ma assumono soltanto valore sussidiario o indiziario.
• Per gli immobili realizzati in epoca anteriore all’obbligo di acquisizione del titolo edilizio, lo stato legittimo deve essere ricostruito attraverso una valutazione complessiva delle informazioni catastali e degli altri documenti probanti indicati dall’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001.
• La previsione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 che richiama le informazioni catastali “o” altri documenti probanti non stabilisce un’alternatività escludente, ma consente e impone il coordinato esame di più fonti documentali.
• Quando le risultanze catastali contrastano con atti pubblici o privati di provenienza dimostrata e con ulteriori elementi documentali, l’amministrazione non può arrestarsi al dato catastale, ma deve svolgere un’istruttoria approfondita e motivare la valutazione comparativa delle diverse fonti.
• L’omessa valutazione di documenti potenzialmente decisivi prodotti dall’interessato integra difetto di istruttoria e rende illegittimo il provvedimento amministrativo fondato su una ricostruzione incompleta dello stato dell’immobile.

Come è indicizzato