Sentenza del 02/08/2023 n. 23624 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La Regione Toscana aveva notificato alla CILP tre avvisi di accertamento per l'anno 2007 per l'addizionale regionale sul canone di concessione delle aree demaniali marittime occupate nel porto di Livorno (importo complessivo circa Euro 174.877,81). La CILP aveva impugnato sostenendo, tra l'altro, che la concessione era rilasciata dall'Autorità Portuale (non dalla Regione), che il canone era discrezionalmente determinato e non predeterminato per legge, che la Regione non poteva estendere unilateralmente l'ambito impositivo e che gli avvisi erano carenti di motivazione; inoltre chiedeva l'esclusione delle sanzioni per obiettiva incertezza normativa e per indicazioni ministeriali favorevoli al contribuente.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato la maggior parte dei motivi di impugnazione proposti dalla CILP, richiamando il consolidato indirizzo secondo cui il presupposto dell'imposta è l'occupazione/uso di beni del demanio statale indipendentemente dall'ente che abbia rilasciato la concessione, e ha confermato la legittimità della disciplina applicabile per l'annualità 2007 (prima dell'entrata in vigore della trasformazione in tributo proprio regionale nel 2013). Tuttavia la Corte ha accolto parzialmente il quarto motivo in relazione alla mancata pronuncia sulle sanzioni: ha ritenuto che, per oggettiva incertezza interpretativa (circolari/indirizzi ministeriali contraddittori, comportamento amministrativo prolungato, atti di autotutela della Guardia di Finanza), le sanzioni non sono dovute. Ha quindi cassato la sentenza impugnata nella parte relativa alle sanzioni e, decidendo nel merito ai sensi dell'art. 384 c.p.c., ha dichiarato non dovute le sanzioni amministrative; ha compensato le spese.

Norme richiamate

• L. 16 maggio 1970, n. 281, art. 2

  1. L'imposta sulle concessioni statali si applica alle concessioni per l'occupazione e l'uso di beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato siti nel territorio della Regione... 2. Le Regioni determinano l'ammontare dell'imposta in misura non superiore al triplo del canone di concessione. 3. L'imposta e' dovuta dal concessionario, contestualmente e con le medesime modalita' del canone di concessione ed e' riscossa, per conto delle Regioni, dagli uffici competenti alla riscossione del canone stesso.

  Individua il presupposto impositivo (occupazione/uso di beni demaniali), i soggetti passivi (concessionari) e la base imponibile (il canone), stabilendo limiti direttivi alla determinazione dell'imposta regionale.

• D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, art. 7, comma 1

  Gli enti portuali ... potranno adottare, per le concessioni demaniali marittime rientranti nel proprio ambito territoriale, criteri diversi da quelli indicati nel decreto, che comunque non comportino l'applicazione di canoni inferiori rispetto a quelli che deriverebbero dall'applicazione del decreto stesso.

  Attribuisce alle Autorità/enti portuali la possibilita' di determinare criteri per i canoni marittimi, purché non inferiori ai parametri stabiliti dalla normativa statale; i canoni amministrativamente determinati restano comunque sindacabili.

• D.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68, art. 8

  il tributo e' stato trasformato, con decorrenza dal 1 gennaio 2013, in 'tributo proprio regionale'

  Dal 2013 la pretesa impositiva assume la qualita' di tributo proprio regionale; tale innovazione non incide sulle annualita' pregresse (quali il 2007) e non legittima retroattivita'.

• L.R. Toscana 30 dicembre 1971, n. 2

  Istituzione dei tributi propri della Regione (introduce l'imposta regionale sulle concessioni statali per l'occupazione e l'uso dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato, nel territorio regionale).

  Norma regionale di recepimento che ha istituito l'imposta regionale in attuazione della legge statale; definisce l'ambito regionale della disciplina per le annualita' antecedenti le modifiche successive.

• L.R. Toscana 11 agosto 1995, n. 85, art. unico

  A decorrere dall'1.1.1994, l'imposta regionale sulle concessioni dei beni del demanio marittimo e' commisurata al 15 per cento del canone statale di concessione determinato ai sensi del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400...

  Ha previsto, per le concessioni demaniali marittime, una misura specifica (15%) da assumere quale aliquota regionale riferita al canone statale.

• L.R. Toscana 27 dicembre 2012, n. 77, art. 11, comma 1

  L'imposta regionale ... non si applica, a decorrere dal periodo d'imposta 2013, alle concessioni rilasciate dall'Autorita' portuale ...

  Ha introdotto un'esenzione/soppressione della tassa per determinate concessioni a partire dal 2013; scelta discrezionale regionale senza efficacia retroattiva.

• L. 24 gennaio 1994, n. 84 (riordino della legislazione in materia portuale)

  Attribuisce competenze e disciplina per le Autorita' portuali; e' richiamata per contestare l'asserita esclusiva competenza delle Autorita' portuali sulle concessioni nei porti di rilevanza nazionale.

• D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 105

  Riguarda il trasferimento/devoluzione di funzioni agli enti locali/regioni; utilizzato nella ricostruzione delle funzioni regionali in materia di concessioni e tributi derivati.

• Costituzione (art. 23, art. 117, art. 53, art. 3)

  Art. 23 (riserva relativa di legge): la Corte ha ritenuto rispettata la riserva purché esistano criteri direttivi di legge che limitino la discrezionalita'. Art. 117: la ripartizione di competenze legislativa stato-regioni non e' stata violata alla luce della disciplina vigente per l'annualita' in oggetto. Art. 53 e art. 3 (capacita' contributiva e principio di uguaglianza) sono stati esaminati ma non ritenuti violati dalla normativa applicata.

Massime di principio

• Il presupposto dell'imposta sulle concessioni statali e' l'occupazione/uso di beni del demanio statale: conta la titolarita' del bene e il suo effettivo godimento, non l'ente che materialmente ha rilasciato la concessione.
• La possibilita' per le Autorita' portuali di determinare i canoni tramite normative secondarie non esclude in linea di principio l'assoggettamento a tributo regionale, purché i criteri direttivi di legge limitino la discrezionalita' e sia possibile il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalita' amministrativa.
• La trasformazione del tributo in 'tributo proprio regionale' (D.Lgs. 6/2011, efficacia dal 2013) non ha effetti retroattivi: le contestazioni su annualita' anteriori vanno valutate secondo il regime vigente in quegli anni.
• La riserva di legge (art. 23 Cost.) e' rispettata quando la normativa primaria individua criteri e limiti tali da evitare arbitrii amministrativi; il rinvio a provvedimenti amministrativi e' ammissibile se corredato da parametri direttivi e possibilita' di controllo giudiziale.
• In presenza di obiettiva incertezza normativa (circolari ministeriali contraddittorie, lungo comportamento amministrativo coerente in senso favorevole al contribuente, atti di autotutela), le sanzioni tributarie possono non essere irrogate e il contribuente puo' essere esentato dalle sanzioni e dagli interessi moratori.
• Il giudice di merito non e' tenuto a discutere ogni singolo argomento di parte, ma l'omessa pronuncia su questioni essenziali (es. sanzioni in presenza di elementi decisivi) puo' essere sanata dalla Cassazione che, se non occorrono ulteriori accertamenti di fatto, decide nel merito ai sensi dell'art. 384 c.p.c.
• In controversie su canoni e imposte demaniali e' opportuno impugnare separatamente la determinazione del canone (atto amministrativo) e l'avviso di accertamento tributario e raccogliere documentazione sulle prassi amministrative e su eventuali indicazioni ministeriali per costruire un valido argomento di incertezza/affidamento.