Sentenza n. 697/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente contestava il riesercizio del potere seguito a una precedente sentenza del TAR, confermata con diversa motivazione dal Consiglio di Stato, chiedendo l'annullamento del diniego e il risarcimento di euro 654.984,01. Deduceva: violazione e falsa applicazione degli artt. 1578 e 1372 c.c. e della concessione, nonché travisamento, irragionevolezza, difetto di istruttoria e motivazione, per avere l'Autorità ritenuto che la concessionaria conoscesse o dovesse conoscere, al momento della stipula del 1997, i vizi occulti delle opere sulla base della partecipazione societaria del consorzio industriale, della coincidenza di alcune cariche e della misura favorevole del canone; violazione dell'art. 10 del D.M. 19 luglio 1989 e degli artt. 9, 16 e 19 della concessione, per avere escluso la possibilità di riduzione o ristoro dei costi; violazione del giudicato, per avere nuovamente fondato il diniego sulla normale usura delle strutture, questione già esclusa dal Consiglio di Stato; violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, per non avere esaminato adeguatamente le osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto. L'Autorità sosteneva invece che la concessionaria avesse accettato consapevolmente lo stato delle opere e assunto gli oneri manutentivi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto coperta dal giudicato la questione della normale usura: il Consiglio di Stato aveva già escluso che il degrado fosse riconducibile soltanto all'usura ordinaria, riconoscendo la rilevanza di criticità strutturali e progettuali. Pertanto l'Autorità non poteva riproporre tale profilo nel riesercizio del potere. Il perimetro residuo del riesame riguardava esclusivamente la verifica, in contraddittorio, della conoscibilità ex ante dei vizi da parte della concessionaria al momento della stipula della concessione. Anche sotto questo profilo il diniego è stato ritenuto illegittimo: l'Autorità non aveva fornito nuovi elementi istruttori e gli elementi societari valorizzati costituivano meri indizi, privi dei requisiti di gravità, precisione e concordanza, non dimostrando né la conoscenza dei vizi da parte del presidente del consorzio né la loro comunicazione agli organi della concessionaria. Erano inoltre irrilevanti i documenti successivi al 1997 e il certificato di collaudo antecedente, non sottoscritto neppure dal consorzio. La misura del canone non provava la conoscenza dei vizi, poiché la concessione indicava specifiche ragioni economiche e produttive, diverse dall'asserita accettazione delle criticità strutturali. Il TAR ha però respinto la domanda risarcitoria, ritenendo necessario che l'amministrazione riavvii e concluda il procedimento, individuando le modalità per assicurare il risultato economico spettante, mediante riduzione, rimborso o intervento diretto, previa verifica dell'ammontare. Ha escluso la prescrizione, considerando come dies a quo il 2005 e applicando l'effetto sospensivo della prescrizione derivante dal precedente giudizio ai sensi dell'art. 2945, comma 2, c.c. Ha ordinato all'Autorità di concludere il procedimento entro trenta giorni e l'ha condannata alle spese, liquidate in euro 4.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La precedente sentenza del Consiglio di Stato aveva imposto una riedizione motivata del potere nel rispetto del contraddittorio procedimentale; nel presente giudizio il profilo decisivo è stato tuttavia individuato nella violazione del perimetro del giudicato e nell'insufficienza della prova sulla conoscibilità dei vizi.

• art. 1578 c.c.

  La disciplina dei vizi della cosa locata è stata richiamata quale parametro funzionale del rapporto concessorio, nel senso che i vizi occulti non possono essere automaticamente posti a carico del concessionario incolpevole.

• art. 2729 c.c.

  Gli elementi relativi alla partecipazione societaria e alla coincidenza di cariche costituiscono presunzioni semplici e possono provare la conoscenza dei vizi soltanto se gravi, precise e concordanti; nel caso concreto tali requisiti non sono stati ravvisati.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato formatosi sulla precedente controversia impediva all'amministrazione di riproporre la riconduzione del degrado alla normale usura e delimitava il riesercizio del potere alla verifica della possibile conoscibilità ex ante dei vizi.

• art. 2945, comma 2, c.c.

  la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio

  La prescrizione del diritto azionato è rimasta sospesa durante il precedente giudizio, dalla notificazione del ricorso fino al passaggio in giudicato della sentenza conclusiva.

• art. 16 della concessione

  nel caso in cui il concessionario, nell’ambito dei propri fini istituzionali […] provveda, relativamente ai beni in concessione, direttamente […] ad organici interventi di manutenzione diretti ad assicurare la potenzialità e lo sviluppo delle attività e dei servizi portuali, le parti procederanno di comune accordo all’adeguamento del canone concessorio afferente i beni

  La clausola è stata considerata rilevante ai fini del successivo riesercizio del potere e della scelta delle modalità di attribuzione del risultato economico, senza però determinare direttamente la condanna al pagamento della somma richiesta.

• art. 10 D.M. 19 luglio 1989

  Il suo richiamo da parte dell'Autorità non poteva giustificare il diniego senza una corretta valutazione della clausola concessoria e della situazione concreta; il TAR ha rimesso all'amministrazione la determinazione della modalità di ristoro.

Massime di principio

• Quando una sentenza passata in giudicato delimita espressamente il perimetro del riesercizio del potere, l'amministrazione non può riproporre, quale fondamento del nuovo provvedimento, questioni già definitivamente accertate e non può chiedere al giudice un nuovo accertamento su di esse.
• Se il riesercizio del potere è circoscritto alla verifica della conoscibilità ex ante di vizi occulti da parte del privato, l'amministrazione deve riferire l'istruttoria alla situazione esistente al momento della stipula del rapporto e non può fondarsi su vicende societarie o documenti successivi, inidonei a provare retroattivamente la conoscenza.
• La partecipazione societaria di un ente nei confronti del concessionario e la coincidenza di cariche sociali costituiscono meri elementi indiziari: per dimostrare la conoscenza di un fatto ignoto devono essere assistiti dai requisiti di gravità, precisione e concordanza e devono collegare concretamente la conoscenza del vizio alla decisione di stipulare il rapporto.
• La misura favorevole del canone non dimostra di per sé che il concessionario conoscesse e avesse accettato vizi occulti delle opere quando l'atto concessorio indica specifiche e diverse ragioni economiche e produttive alla base della determinazione del canone.
• In presenza di un annullamento del diniego e della necessità di una nuova determinazione amministrativa sull'an e sul quantum del ristoro, il giudice può annullare l'atto e ordinare la conclusione del procedimento senza accogliere immediatamente la domanda risarcitoria, se non sono ancora definiti l'ammontare spettante e la modalità di soddisfazione.
• La prescrizione del diritto azionato resta sospesa, ai sensi dell'art. 2945, comma 2, c.c., per la durata del giudizio iniziato con la notificazione del ricorso e concluso con il passaggio in giudicato della sentenza.

Come è indicizzato