Sentenza n. 2022/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ingiunzione di sgombero, deducendo: violazione dell’art. 54 del Codice della navigazione, erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, sostenendo che la strada antistante il lido e i manufatti collocati su di essa fossero esterni sia all’area oggetto della concessione sia al demanio marittimo, come risultante dall’estratto del Sistema informativo del demanio marittimo; violazione dell’art. 55 del Codice della navigazione, poiché, ove le opere fossero state collocate entro trenta metri dal demanio marittimo, l’amministrazione avrebbe dovuto considerare il diverso regime delle opere prossime al demanio; erroneità dell’istruttoria e dei presupposti con riguardo alle ulteriori occupazioni dell’arenile, alla pedana, alla legnaia, agli ombrelloni, alle sedie a sdraio e al nuovo accesso al locale di ristorazione, anche in relazione a una precedente istanza di autorizzazione in sanatoria ex art. 18 l. 64/1974; violazione dell’art. 3 l. 241/1990, difetto di motivazione e omessa analitica valutazione delle osservazioni procedimentali. La ricorrente ha inoltre chiesto l’annullamento del silenzio-rigetto formatosi sull’istanza di accesso agli atti e l’accertamento del relativo diritto. L’amministrazione ha sostenuto che la strada ricadesse nel demanio marittimo, che l’istruttoria e la motivazione fossero sufficienti e che le garanzie partecipative fossero state rispettate. Ha inoltre eccepito che le opere fossero comunque soggette all’autorizzazione prevista dall’art. 55 del Codice della navigazione. La ricorrente ha chiesto anche una verificazione per individuare correttamente la dividente demaniale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di inutilizzabilità delle memorie dell’amministrazione, rilevando che erano state depositate nei termini dell’art. 73, comma 1, c.p.a. e che l’eccezione era generica. La domanda di accesso è stata dichiarata già definita con cessazione della materia del contendere, poiché l’amministrazione aveva successivamente accolto l’istanza e consentito la visione e l’estrazione di copia degli atti. Nel merito, il primo motivo è stato accolto limitatamente alle opere e agli arredi indicati al punto A dell’ingiunzione. Dalla documentazione, incluso l’estratto S.I.D., risultava che tali beni erano esterni sia all’area oggetto della concessione sia a una particella demaniale; la dividente demaniale marittima attuale prevale sulla dividente demaniale di impianto. L’amministrazione aveva tuttavia esercitato il potere di cui all’art. 54 del Codice della navigazione, senza indicare nell’atto che le opere fossero collocate entro la fascia di trenta metri dal demanio e senza fondare il provvedimento sull’art. 55. Ne derivava l’erroneità del presupposto fattuale e della base giuridica concretamente posta a fondamento dell’ingiunzione. Il secondo motivo è stato respinto. Le occupazioni ulteriori dell’arenile e le innovazioni non autorizzate indicate ai punti B e C integravano alternativamente i presupposti dell’art. 54 del Codice della navigazione, ossia l’occupazione abusiva del demanio o l’esecuzione di innovazioni non autorizzate. La precedente istanza di autorizzazione in sanatoria ex art. 18 l. 64/1974, anche se eventualmente definita mediante silenzio-assenso, non avrebbe impedito l’esercizio del potere demaniale di ripristino una volta accertata l’occupazione o l’innovazione abusiva. Anche il nuovo accesso al locale di ristorazione, in quanto difforme dagli elaborati assentiti, costituiva innovazione non autorizzata. Il terzo motivo è stato respinto: non è necessaria un’analitica confutazione di ogni osservazione procedimentale, essendo sufficiente che la motivazione dia conto della loro considerazione complessiva; inoltre, le osservazioni riguardavano prevalentemente valutazioni della ricorrente non idonee a incidere sui presupposti del potere vincolato di ripristino. La richiesta di verificazione è stata respinta perché non utile ai fini della decisione. Il ricorso è stato quindi accolto parzialmente, con annullamento dell’ingiunzione soltanto nella parte relativa al punto A. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 54 Codice della navigazione

  Qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell'ordine, provvede d'ufficio, a spese dell'interessato.

  Il potere di ingiunzione al ripristino presuppone alternativamente l’occupazione abusiva di area demaniale marittima o l’esecuzione di innovazioni non autorizzate. Nel caso concreto, il potere è stato correttamente esercitato per le occupazioni e innovazioni indicate ai punti B e C, ma non per le opere del punto A, poiché l’atto le aveva ricondotte al demanio marittimo sulla base di un presupposto fattuale errato.

• art. 55 Codice della navigazione

  L'esecuzione di nuove opere entro una zona di trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul mare è sottoposta all'autorizzazione del capo del compartimento.

  Le opere collocate fuori dal demanio marittimo ma entro la fascia di trenta metri sono soggette allo specifico regime autorizzatorio dell’art. 55. L’amministrazione non può fondare l’ingiunzione esclusivamente sull’art. 54 senza indicare e accertare il diverso presupposto fattuale della prossimità al demanio.

• art. 55, comma 5, Codice della navigazione

  Quando siano abusivamente eseguite nuove opere entro la zona indicata dai primi due comma del presente articolo [quindi collocate in prossimità del demanio marittimo], l'autorità marittima provvede ai sensi dell'articolo precedente.

  Il rinvio all’art. 54 per le opere abusivamente realizzate nella fascia di prossimità non esonera l’amministrazione dall’accertare e rappresentare il presupposto specifico dell’art. 55.

• art. 18 l. 64/1974

  Fermo restando l'obbligo della licenza di costruzione prevista dalla vigente legge urbanistica, nelle località sismiche (...) non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta dell'ufficio tecnico della regione o dell'ufficio del genio civile secondo le competenze vigenti.

  L’eventuale definizione, anche mediante silenzio-assenso, del procedimento relativo all’autorizzazione sismica non incide sul distinto potere dell’amministrazione marittima di ordinare il ripristino in presenza dei presupposti dell’art. 54 del Codice della navigazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La motivazione finale non deve confutare analiticamente ogni osservazione procedimentale; è sufficiente che emerga la considerazione complessiva degli apporti partecipativi, con un onere valutativo più intenso per gli elementi fattuali e più attenuato per le argomentazioni meramente giuridiche.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve consentire di comprendere i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione. Nel caso concreto tale requisito è risultato carente per la parte del provvedimento relativa al punto A, in ragione dell’erronea individuazione dell’area come demaniale e dell’omessa indicazione del diverso presupposto dell’art. 55.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche (...) fino a venti giorni liberi.

  Le memorie dell’amministrazione sono state ritenute utilizzabili perché depositate nel rispetto dei termini processuali.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La domanda incidentale di accesso è stata trattata nell’ambito del rito speciale; la successiva ostensione integrale degli atti ha determinato la definizione della controversia per cessazione della materia del contendere.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  La sopravvenuta soddisfazione integrale della pretesa di accesso ha giustificato la dichiarazione di cessazione della materia del contendere sulla domanda ostensiva.

Massime di principio

• Il potere di ordinare lo sgombero e il ripristino ai sensi dell’art. 54 del Codice della navigazione presuppone l’accertamento di un’occupazione abusiva di area demaniale marittima oppure di un’innovazione non autorizzata su tale area; l’amministrazione deve individuare correttamente il bene e rappresentare nell’atto il presupposto fattuale e giuridico dell’intervento.
• Le opere collocate fuori dal demanio marittimo, ma entro la fascia di trenta metri prevista dall’art. 55 del Codice della navigazione, sono soggette allo specifico regime autorizzatorio di tale disposizione. L’amministrazione non può qualificare tali opere come occupazioni demaniali e applicare esclusivamente l’art. 54 senza accertare e indicare la loro collocazione nella fascia di prossimità e la relativa base giuridica.
• La dividente demaniale marittima risultante dal Sistema informativo del demanio marittimo, in quanto individua il confine giuridico e amministrativo attuale del demanio, prevale sulla dividente demaniale di impianto ai fini della verifica dell’appartenenza dell’area al demanio marittimo.
• L’eventuale autorizzazione sismica, anche se formatasi mediante silenzio-assenso, non esclude l’esercizio del distinto potere dell’autorità marittima di ordinare il ripristino per occupazione abusiva o innovazione non autorizzata incidente sul demanio marittimo.
• Nell’esercizio di un potere vincolato di ripristino, l’amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione del privato; è sufficiente che dalla motivazione risulti che le osservazioni siano state considerate nel loro complesso e che siano esposti i presupposti fattuali e giuridici della decisione.

Come è indicizzato