Sentenza n. 6523/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro gli atti della Soprintendenza, deducendo otto capi di censura. In primo luogo ha contestato la legittimazione dei condomini e di una società a intervenire o costituirsi quali controinteressati. Ha poi sostenuto che l'impianto fosse provvisorio, inserito nei lavori di riqualificazione del palazzo e necessario per l'impossibilità tecnica e amministrativa di allacciarsi all'impianto centralizzato; da ciò avrebbe dovuto derivare l'irrilevanza dell'assenza di una specifica autorizzazione o, quantomeno, la compatibilità dell'intervento con il bene culturale. Ha contestato l'accertamento del danno, sostenendo che le forometrie fossero rimediabili con tecniche di restauro e che l'intervento non incidesse sulla monumentalità del palazzo. Ha lamentato disparità di trattamento rispetto all'impianto condominiale, la cui autorizzazione e idoneità erano controverse, nonché l'omesso accertamento dell'autore dell'abuso, individuato dall'appellante nella società esecutrice dei lavori e non nel proprietario delle unità servite. Ha censurato il travisamento dei verbali relativi all'installazione dell'impianto, l'omessa considerazione di ulteriori illeciti riguardanti i lavori del palazzo e il mancato accoglimento della sanzione pecuniaria alternativa prevista dall'art. 160, comma 4, del Codice dei beni culturali. Le parti resistenti hanno inoltre riproposto eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del ricorso di primo grado, tardività dell'impugnazione della comunicazione di avvio del procedimento e carenza di interesse, anche in ragione dell'impegno assunto dall'appellante a rimuovere l'impianto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha superato le eccezioni preliminari perché l'appello era infondato nel merito. Ha riconosciuto la legittimazione dei condomini, quali proprietari di porzioni dell'immobile vincolato e portatori di un interesse qualificato al ripristino dello stato originario, nonché della società indicata come responsabile dell'abuso e proprietaria di parte dell'immobile. Nel merito ha confermato che l'installazione dell'impianto, il posizionamento di tubazioni e cavi e le demolizioni della muratura storica erano interventi eseguiti senza la necessaria autorizzazione della Soprintendenza. L'art. 21, comma 4, del Codice subordina ad autorizzazione preventiva l'esecuzione di opere e lavori di qualunque genere sui beni culturali, senza distinguere tra opere provvisorie e definitive; analogamente, l'art. 169 non opera tale distinzione. La provvisorietà dell'impianto e l'asserita necessità tecnica non costituiscono cause esimenti, né è configurabile uno stato di necessità che legittimi l'intervento abusivo. L'impianto dell'appellante era autonomo rispetto a quello condominiale e la sua abusività poteva essere valutata indipendentemente dalla legittimità o idoneità di quest'ultimo. La Soprintendenza aveva specificamente accertato il danno al bene culturale, consistente in importanti forometrie e scassi nella muratura storica con perdita irreversibile del dato materico; tale valutazione tecnico-discrezionale non è stata dimostrata manifestamente illogica, irragionevole o fondata su travisamento dei fatti. È stata ritenuta corretta anche l'individuazione dell'appellante quale autore dell'abuso, sulla base del verbale del 7 febbraio 2019, dal quale risultava che l'impianto provvisorio era stato installato per le sue unità. Le contestazioni relative ad altri illeciti dei lavori del palazzo erano estranee all'oggetto del giudizio. Quanto alla sanzione pecuniaria, l'art. 160 prevede come misura ordinaria la reintegrazione a spese del responsabile e consente la somma sostitutiva soltanto quando la reintegrazione sia oggettivamente impossibile; tale impossibilità non ricorreva ed era stata anzi negata dallo stesso appellante, che sosteneva la rimovibilità dell'impianto e la riparabilità delle murature. L'istanza istruttoria sull'autorizzazione dell'impianto centralizzato è stata respinta perché superflua. L'appello è stato quindi respinto, con condanna dell'appellante alle spese del grado, liquidate complessivamente in euro 7.500,00 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 21, comma 4, d.lgs. 42/2004

  l’esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali è subordinata ad autorizzazione del soprintendente

  L'autorizzazione preventiva è necessaria per qualunque intervento incidente sulla consistenza o conformazione del bene culturale, senza distinzione tra opere provvisorie e definitive.

• art. 160, comma 1, d.lgs. 42/2004

  se per effetto della violazione degli obblighi di protezione e conservazione [...] il bene culturale subisce un danno, il Ministero ordina al responsabile l'esecuzione a sue spese delle opere necessarie alla reintegrazione

  In presenza di intervento non autorizzato e danno al bene culturale, l'ordine di reintegrazione costituisce la misura ordinaria.

• art. 160, comma 4, d.lgs. 42/2004

  quando la reintegrazione non sia possibile il responsabile è tenuto a corrispondere allo Stato una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa

  La sanzione pecuniaria ha carattere alternativo, sussidiario e residuale e può essere applicata soltanto in caso di oggettiva impossibilità della reintegrazione.

• art. 169 d.lgs. 42/2004

  demolisce, rimuove, modifica, restaura ovvero esegue opere di qualunque genere sui beni culturali indicati nell’articolo 10

  La disciplina delle opere illecite non distingue tra interventi provvisori e definitivi.

• art. 7 l. 241/1990

  La Soprintendenza ha avviato il procedimento sanzionatorio mediante comunicazione di avvio, acquisendo le osservazioni dell'interessato prima dell'adozione dell'ordine di ripristino.

• art. 58 c.p.a.

  mutamenti nelle circostanze o [...] fatti anteriori di cui si è acquisita conoscenza successivamente al provvedimento cautelare

  La reiterazione dell'istanza cautelare è ammessa solo in presenza dei presupposti indicati dalla norma; la questione è stata eccepita dalle parti ma non ha inciso sulla decisione di merito.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  L'opposizione ha determinato la trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica davanti al TAR.

Massime di principio

• L'esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su un bene culturale richiede la preventiva autorizzazione dell'autorità di tutela, senza che la natura provvisoria dell'intervento escluda l'obbligo autorizzatorio.
• In presenza di un intervento non autorizzato che abbia arrecato un danno al bene culturale, l'ordine di reintegrazione dello stato dei luoghi costituisce la misura ordinaria; la sanzione pecuniaria alternativa è applicabile soltanto quando la reintegrazione sia oggettivamente impossibile.
• La valutazione della Soprintendenza sull'esistenza e sulla rilevanza del danno al bene culturale costituisce esercizio di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice solo se manifestamente illogica, irragionevole o fondata su travisamento dei fatti; non è sufficiente prospettare una diversa valutazione tecnica.
• L'asserita necessità tecnica o funzionale dell'intervento e l'eventuale inidoneità di un diverso impianto non costituiscono, in assenza di una specifica previsione normativa, una causa esimente dall'obbligo di autorizzazione per interventi su beni culturali.
• La legittimazione a difendere un provvedimento di ripristino relativo a un bene culturale può spettare ai proprietari di porzioni dell'immobile vincolato quando siano portatori di un interesse qualificato, eguale e contrario a quello del ricorrente, alla conservazione del provvedimento.

Come è indicizzato