Sentenza n. 11715/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato gli atti ministeriali e comunali relativi all'aggiornamento dei canoni demaniali marittimi per il 2025. Il principale motivo deduceva l'illegittima conservazione, nel calcolo dei canoni per il 2024 e il 2025, dell'incremento del 25,15% introdotto dal decreto ministeriale del 30 dicembre 2022, già annullato con sentenza definitiva del TAR perché fondato su un indice ISTAT non previsto dall'art. 04 del d.l. n. 400/1993. Le ricorrenti sostenevano che l'art. 6, comma 1, del d.l. n. 73/2025 non potesse essere qualificato come norma di interpretazione autentica e non potesse quindi legittimare retroattivamente l'aumento annullato; in subordine ne deducevano l'illegittimità costituzionale. Con riferimento all'ordine di introito comunale, deducevano inoltre l'erronea applicazione dell'aumento del 10% previsto dall'art. 4, comma 11, della l. n. 118/2022 alle concessioni destinate alla nautica da diporto, sostenendo che tale incremento riguardasse soltanto le concessioni turistico-ricreative e soltanto quelle nuove. Infine contestavano il criterio temporale di calcolo dell'aggiornamento 2025, ritenendo che fossero state considerate tredici mensilità anziché dodici.

La decisione

Il TAR ha accolto il motivo principale. Ha ritenuto che l'aggiornamento ministeriale del -0,65% per il 2025 fosse stato applicato a un canone 2024 determinato sulla base del canone 2023, a sua volta incrementato del 25,15% previsto dal decreto del 30 dicembre 2022 annullato in via definitiva. Il Ministero aveva così recuperato e mantenuto, per le annualità successive, un parametro già espunto dall'ordinamento per effetto dell'annullamento giurisdizionale. L'art. 6, comma 1, del d.l. n. 73/2025, pur formulato come norma interpretativa, è stato qualificato come disposizione innovativa: la sostituzione dell'indice dei valori per il mercato all'ingrosso con l'indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali introduce un parametro diverso, fondato su beni e basi di calcolo differenti, e non estrae uno dei possibili significati della norma previgente. La nuova disciplina poteva quindi operare soltanto per il futuro, dalla sua entrata in vigore, e non poteva legittimare retroattivamente gli aggiornamenti relativi al 2023 e al 2024 né gli effetti a cascata sul 2025. Sono stati pertanto annullati, nei limiti indicati, il decreto ministeriale n. 164/2025, la circolare n. 200/2025 e l'ordine di introito comunale. L'esame della questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1, è stato ritenuto non rilevante, poiché l'annullamento poteva essere deciso direttamente sulla base dell'illegittimità degli atti applicativi. È stata invece respinta la censura relativa all'aumento del 10%: l'art. 03, comma 3, del d.l. n. 400/1993 accomuna, ai fini della misura dei canoni, le concessioni per strutture dedicate alla nautica da diporto alle concessioni turistico-ricreative; di conseguenza l'incremento previsto per gli importi dell'art. 03, comma 1, si applica automaticamente anche alle concessioni per la nautica da diporto. Il richiamo al comma 9 dell'art. 4 della l. n. 118/2022 non limita l'aumento alle sole concessioni nuove, poiché la norma si riferisce in generale anche alle concessioni in essere. È stata infine respinta per genericità la doglianza sul computo di tredici mensilità, non essendo stato dimostrato né il concreto criterio di calcolo né la lesione dell'interesse delle ricorrenti. Il ricorso introduttivo è stato quindi accolto parzialmente e i motivi aggiunti integralmente; le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 04 d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, conv. dalla l. n. 494/1993

  Disciplina l'indice da utilizzare per gli aggiornamenti annuali dei canoni demaniali marittimi; il parametro previsto non poteva essere sostituito retroattivamente da un indice diverso mediante una norma solo formalmente interpretativa.

• art. 03, commi 1 e 3, d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, conv. dalla l. n. 494/1993

  Le misure dei canoni di cui al comma 1, lettera b), si applicano, a decorrere dal 1° gennaio 2007, anche alle concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale aventi ad oggetto la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.

  Le concessioni destinate alla realizzazione e gestione di strutture per la nautica da diporto sono accomunate, ai fini della misura dei canoni, alle concessioni turistico-ricreative e rientrano nell'ambito dell'aumento percentuale riferito agli importi dell'art. 03, comma 1.

• art. 6, comma 1, d.l. 21 maggio 2025, n. 73, conv. dalla l. 18 luglio 2025, n. 105

  Il comma 1 dell’articolo 04 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, si interpreta nel senso che, ai fini della determinazione degli aggiornamenti annuali dei canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime, l’indice dei valori per il mercato all’ingrosso, in assenza della produzione e diffusione dell’indice da parte dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), si intende sostituito dall’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali.

  La disposizione è innovativa e non autenticamente interpretativa, perché sostituisce un indice con un altro basato su beni e basi di calcolo differenti; può quindi operare soltanto dalla sua entrata in vigore e non retroattivamente.

• art. 4, comma 11, l. n. 118/2022, come modificato dall'art. 1 d.l. n. 131/2024, conv. dalla l. n. 166/2024

  In caso di mancata adozione del decreto di cui al primo periodo, gli importi unitari previsti dall’articolo 03, comma 1, del citato decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, sono aumentati nella misura del 10 per cento.

  L'aumento del 10% riguarda in via generale gli importi unitari dell'art. 03, comma 1, e si applica anche alle concessioni per la nautica da diporto e alle concessioni già in essere, non soltanto a quelle nuove.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Invocato dalle ricorrenti in relazione all'elusione del giudicato, ma non posto dal TAR a fondamento autonomo della decisione.

Massime di principio

• Una disposizione legislativa qualificata come interpretativa è realmente tale soltanto se ricava dal testo previgente uno dei significati già plausibilmente riconducibili a esso secondo i normali criteri ermeneutici; se sostituisce un parametro con un altro fondato su basi di calcolo sostanzialmente diverse, essa è innovativa e non può produrre effetti retroattivi come norma di interpretazione autentica.
• L'amministrazione non può reintrodurre, nel calcolo di annualità successive, gli effetti economici di un parametro contenuto in un atto normativo o amministrativo definitivamente annullato dal giudice, utilizzandolo come base indiretta per aggiornamenti successivi.
• Una nuova disciplina legislativa innovativa relativa ai criteri di aggiornamento dei canoni demaniali marittimi opera per il futuro dalla sua entrata in vigore e non può legittimare retroattivamente il ricalcolo delle annualità precedenti, con conseguenti effetti a cascata sulle annualità successive.
• Le concessioni demaniali marittime aventi a oggetto la realizzazione e gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, in virtù dell'art. 03, comma 3, del d.l. n. 400/1993, sono assimilate alle concessioni turistico-ricreative ai fini dell'applicazione delle misure dei canoni previste per gli importi dell'art. 03, comma 1.
• Quando una norma prevede in via generale un incremento dei canoni riferito alle concessioni demaniali marittime, il richiamo a disposizioni concernenti il procedimento per le nuove concessioni non limita l'incremento alle sole concessioni future, salvo un'esplicita previsione derogatoria.

Come è indicizzato