Sentenza n. 5701/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'Autorità ha appellato la sentenza del TAR Piemonte deducendo, in via preliminare, la violazione e falsa applicazione dell'art. 29 c.p.c. e la tardività del ricorso introduttivo, poiché la delibera generale di determinazione del contributo era stata pubblicata il 24 gennaio 2024 mentre il ricorso era stato notificato il 17 maggio 2024. Nel merito ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell'art. 37 del d.l. n. 201/2011 e della delibera ART n. 194/2023, sostenendo che la società, in quanto gestore di un mercato agro-alimentare all'ingrosso e di servizi logistici e di movimentazione delle merci, rientrasse tra gli operatori economici soggetti al contributo. La società appellata ha sostenuto invece di non appartenere alla platea dei soggetti obbligati, assumendo che la propria attività di costruzione e gestione del mercato agro-alimentare all'ingrosso non fosse riconducibile al settore del trasporto regolato dall'ART.

La decisione

L'appello è stato accolto sotto entrambi i profili. Quanto all'eccezione processuale, il Consiglio di Stato ha ribadito che la delibera ART che determina misura e modalità del contributo ha contenuto cogente, immediata efficacia conformativa e natura immediatamente lesiva; essa è quindi direttamente impugnabile dalla pubblicazione sul sito istituzionale, una volta completato l'iter di approvazione. La decorrenza uniforme dalla pubblicazione impedisce una diversa decorrenza fondata sulla conoscenza individuale. La proposizione di un'azione di accertamento non può eludere il termine decadenziale. Poiché il ricorso di primo grado era stato notificato oltre il termine rispetto alla pubblicazione della delibera, esso è stato dichiarato irricevibile quanto all'atto generale. Inoltre, anche considerando autonomamente impugnabile la successiva nota applicativa del 5 aprile 2024, l'appello è risultato fondato nel merito. Dopo la modifica introdotta dal d.l. n. 109/2018, la platea dei soggetti obbligati comprende gli operatori economici operanti nel settore del trasporto per i quali l'ART abbia concretamente avviato, nel mercato di riferimento, l'esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge. Il presupposto non richiede che l'impresa sia formalmente qualificata come gestore di un'infrastruttura o servizio regolato, essendo decisivo l'effettivo avvio della regolazione e il beneficio derivante dalla stessa. La società gestiva un vero e proprio hub logistico, offrendo servizi di ricezione, stoccaggio, frazionamento, carico e movimentazione di merci, con collegamenti nazionali e internazionali; tali attività sono riconducibili alla logistica integrata, ai centri di movimentazione merci e ai servizi di trasporto merci su strada connessi con nodi intermodali. Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto sussistente l'assoggettamento al contributo e ha escluso un affidamento tutelabile sulla non debenza. In riforma della sentenza del TAR, ha dichiarato il ricorso di primo grado irricevibile e infondato. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.c.

  Richiamato per l'eccezione di tardività del ricorso introduttivo; il ricorso è stato ritenuto tardivo rispetto alla pubblicazione della delibera generale.

• art. 37, comma 6, lettera b), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  mediante un contributo versato dagli operatori economici operanti nel settore del trasporto e per i quali l'Autorità abbia concretamente avviato, nel mercato in cui essi operano, l'esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge

  La disposizione, come modificata nel 2018, comprende gli operatori economici del settore del trasporto nei cui confronti l'ART abbia concretamente avviato l'esercizio delle proprie competenze o attività; non è necessaria la formale qualifica di gestore di infrastrutture o servizi regolati.

• art. 16 d.l. n. 109/2018, convertito dalla l. n. 130/2018

  Ha ampliato la platea dei soggetti obbligati, estendendo il contributo dagli originari gestori di infrastrutture e servizi regolati agli operatori economici operanti nel settore del trasporto destinatari dell'attività regolatoria concretamente avviata.

• art. 37, comma 2, lettera a), d.l. n. 201/2011

  a garantire, secondo metodologie che incentivano la concorrenza, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali, nonché in relazione alla mobilità dei passeggeri e delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti

  La competenza regolatoria dell'ART comprende la mobilità delle merci e i servizi logistici connessi alle infrastrutture e ai nodi di scambio intermodale.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge relativa in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata, poiché la legge individua sufficientemente la platea degli obbligati, il presupposto e i criteri essenziali della contribuzione.

• art. 3 Cost.

  Non è ravvisata irragionevole disparità di trattamento, poiché l'assoggettamento si giustifica per il beneficio derivante dall'attività regolatoria.

• art. 41 Cost.

  Non è ravvisata violazione della libertà d'iniziativa economica, essendo sufficientemente prevedibile in via legislativa la sottoposizione al contributo.

• art. 24, comma 5-bis, d.lgs. n. 285/1992

  Per esigenze di sicurezza della circolazione stradale connesse alla congruenza del progetto autostradale, le pertinenze di servizio relative alle strade di tipo A) sono previste, secondo le modalità fissate dall'Autorità di regolazione dei trasporti

  Conferma l'ambito delle competenze dell'ART in relazione ai servizi e alle pertinenze connessi al trasporto stradale.

• art. 37 d.lgs. n. 112/2015

  Attribuisce all'ART funzioni di regolazione dell'accesso equo e non discriminatorio agli impianti di servizio ferroviari, inclusi scali merci, aree di smistamento, depositi e infrastrutture portuali collegate ai servizi ferroviari.

• art. 13, comma 2, d.lgs. n. 112/2015

  scali merci, scali di smistamento e aree di composizione dei treni, ivi comprese le aree di manovra; aree, impianti ed edifici destinati alla sosta al ricovero ed al deposito di materiale rotabile e di merci; infrastrutture portuali, marittime e di navigazione interna collegate ai servizi ferroviari

  Individua gli impianti di servizio rispetto ai quali rilevano le funzioni regolatorie dell'ART e il settore della logistica integrata.

• art. 11, paragrafo 5, direttiva 2009/12/CE

  Secondo la Corte di giustizia, non osta a un finanziamento dell'autorità di vigilanza mediante contributi a carico degli utenti, anche non correlati al costo dei singoli servizi, purché siano rispettati proporzionalità e non discriminazione.

Massime di principio

• La delibera dell'autorità indipendente che determina soggetti, misura e modalità di versamento del contributo di finanziamento, una volta completato il procedimento di approvazione, ha contenuto immediatamente precettivo e conformativo ed è direttamente impugnabile dalla pubblicazione sul sito istituzionale; il termine decadenziale decorre da tale pubblicazione e non dalla successiva conoscenza individuale dell'atto applicativo.
• La proposizione di un'azione di accertamento non può essere utilizzata per aggirare il termine decadenziale previsto per l'impugnazione della delibera generale immediatamente lesiva.
• Ai sensi dell'art. 37, comma 6, lettera b), del d.l. n. 201/2011, come modificato nel 2018, sono soggetti al contributo gli operatori economici operanti nel settore del trasporto per i quali l'autorità di regolazione abbia concretamente avviato, nel mercato di riferimento, l'esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge.
• Per individuare i soggetti obbligati al contributo non è decisiva la distinzione formale tra gestori di infrastrutture o servizi regolati e meri operatori economici: dopo la riforma del 2018 rilevano l'effettivo avvio dell'attività regolatoria e il beneficio che l'operatore riceve dalla regolazione.
• Rientrano nell'ambito regolatorio dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti i centri di movimentazione merci e gli operatori della logistica che svolgono servizi di ricezione, stoccaggio, frazionamento, carico e movimentazione delle merci, quando tali attività sono integrate con il trasporto stradale, ferroviario o con altri nodi intermodali.

Come è indicizzato