Sentenza n. 3539/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato gli atti relativi alla riqualificazione della SP 107 nel Comune di Livraga, deducendo l'assenza dei presupposti urbanistici per l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, il travisamento dei presupposti, il difetto di istruttoria e di motivazione e la violazione della disciplina sulla progettazione delle opere pubbliche. In particolare, hanno evidenziato che la variante al PGT comunale aveva previsto un'opera viabilistica con superficie complessiva di circa 3.600 mq, mentre il progetto definitivo aveva coinvolto oltre 18.000 mq, con circa 15.000 mq di aree agricole oggetto di esproprio. È stata inoltre dedotta la violazione del contraddittorio procedimentale, poiché la partecipazione dei proprietari non avrebbe riguardato adeguatamente la diversa e più ampia opera poi approvata, né sarebbe stata fornita una comunicazione completa circa l'eventuale apposizione del vincolo in sede di conferenza di servizi. Con i primi motivi aggiunti sono stati impugnati gli atti relativi all'immissione in possesso e alla determinazione dell'indennità provvisoria; con i secondi motivi aggiunti è stato impugnato il decreto di occupazione d'urgenza ex art. 22-bis d.P.R. 327/2001. È stata altresì proposta domanda risarcitoria in forma specifica o per equivalente.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale, ritenendo che la variante al PGT del Comune avesse previsto l'opera e costituisse il presupposto urbanistico per il vincolo preordinato all'esproprio, sicché non era fondata la censura relativa alla totale assenza di conformità urbanistica. Ha tuttavia accolto le censure relative al travisamento dei presupposti, al difetto di istruttoria e alla violazione della partecipazione procedimentale. Dagli atti risultava infatti che la variante aveva considerato un'opera di circa 3.600 mq, mentre il progetto definitivo riguardava un intervento sostanzialmente diverso e notevolmente più esteso, con circa 15.000 mq di aree agricole espropriate. La Provincia non aveva adeguatamente esaminato né confutato le osservazioni delle interessate sul maggior consumo di suolo e sull'incremento delle superfici espropriate, e non poteva giustificare in giudizio, mediante argomentazioni difensive non presenti negli atti procedimentali, la rilevante difformità tra la previsione urbanistica e il progetto definitivo. Il Collegio ha inoltre ritenuto che la partecipazione alla fase urbanistica e quella relativa alla progettazione e dichiarazione di pubblica utilità fossero autonome e necessarie: la partecipazione delle ricorrenti a una fase non poteva assorbire quella relativa a un progetto successivo sostanzialmente diverso. Anche nell'ipotesi in cui il vincolo fosse stato apposto mediante conferenza di servizi, l'avviso di avvio non aveva informato adeguatamente le proprietarie della possibile modifica delle previsioni urbanistiche e della localizzazione dell'opera, con conseguente violazione del contraddittorio. I primi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché gli atti impugnati erano stati annullati d'ufficio dalla Provincia. I secondi motivi aggiunti sono stati accolti per illegittimità derivata del decreto di occupazione d'urgenza. La domanda risarcitoria non è stata specificamente esaminata nel dispositivo; la pronuncia è resa salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione. Le spese sono state compensate, con rimborso del contributo unificato alle ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 8 d.P.R. 327/2001

  Il procedimento espropriativo richiede la previsione dell'opera nello strumento urbanistico o in atto equivalente, l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità e la determinazione dell'indennità.

• art. 9 d.P.R. 327/2001

  La previsione dell'opera nello strumento urbanistico generale o in una variante determina la formazione del vincolo preordinato all'esproprio.

• art. 10 d.P.R. 327/2001

  Quando l'opera non è prevista dallo strumento urbanistico generale, il vincolo può essere disposto mediante conferenza di servizi.

• art. 11 d.P.R. 327/2001

  L'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio mediante conferenza di servizi richiede l'avviso di avvio del procedimento al proprietario interessato.

• art. 12 d.P.R. 327/2001

  La dichiarazione di pubblica utilità consegue, tra l'altro, all'approvazione del progetto definitivo da parte dell'autorità espropriante o all'approvazione della variante mediante conferenza di servizi.

• art. 16 d.P.R. 327/2001

  Gli atti della procedura espropriativa devono essere portati a conoscenza degli interessati secondo le forme previste, assicurando la partecipazione dei proprietari.

• art. 17 d.P.R. 327/2001

  La comunicazione dell'approvazione del progetto definitivo assolve agli adempimenti informativi previsti nella fase successiva del procedimento espropriativo, ma non sostituisce la partecipazione relativa alla fase di localizzazione e imposizione del vincolo.

• art. 22-bis d.P.R. 327/2001

  Il decreto di occupazione d'urgenza è illegittimo in via derivata quando risultano illegittimi gli atti presupposti di approvazione dell'opera e di dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La conferenza di servizi decisoria semplificata può essere utilizzata per la localizzazione dell'opera, la dichiarazione di pubblica utilità e l'apposizione del vincolo, ma deve rispettare le garanzie partecipative proprie della procedura espropriativa.

• art. 23 d.lgs. 50/2016

  La progettazione deve essere preceduta dall'analisi e dalla valutazione delle diverse soluzioni progettuali, individuando quella con il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività; nel caso concreto la censura è stata esaminata in relazione alla mancata considerazione della significativa variazione dell'opera.

Massime di principio

• Nel procedimento espropriativo, la partecipazione del proprietario deve essere assicurata distintamente nella fase di localizzazione dell'opera e apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e nella fase di progettazione definitiva e dichiarazione di pubblica utilità; la partecipazione a una sola delle due fasi non è sufficiente quando il progetto successivo presenta modifiche sostanziali.
• Quando il progetto definitivo di un'opera pubblica presenta un'estensione notevolmente maggiore rispetto a quella considerata nella variante urbanistica e nella precedente partecipazione degli interessati, l'amministrazione deve svolgere una specifica istruttoria e fornire una motivazione adeguata sul maggior consumo di suolo e sulle superfici da espropriare; non è legittimo ricondurre automaticamente una modifica sostanziale alle fisiologiche variazioni progettuali.
• Le giustificazioni della scelta progettuale devono risultare dagli atti del procedimento e non possono essere sostituite, per la prima volta, da argomentazioni difensive dell'amministrazione in giudizio, soprattutto quando esse contraddicono il contenuto degli atti partecipativi e delle determinazioni precedenti.
• La comunicazione di avvio del procedimento per l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio deve informare concretamente il proprietario sulla localizzazione dell'opera e sulla possibile modifica delle previsioni urbanistiche; una comunicazione riferita soltanto alla progettazione o alla dichiarazione di pubblica utilità non assicura il contraddittorio richiesto.
• L'illegittimità degli atti di approvazione dell'opera e di dichiarazione di pubblica utilità si trasmette in via derivata al successivo decreto di occupazione d'urgenza.

Come è indicizzato