Sentenza n. 648/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il rendiconto annuale AGCOM per il 2022 deducendo, anzitutto, l’illegittimità derivata, in quanto il rendiconto esponeva tra le entrate i contributi determinati dalla delibera n. 376/21/CONS, già annullata con sentenza definitiva. Ha inoltre dedotto vizi propri del rendiconto, lamentando: la violazione del divieto di imporre oneri eccedenti la mera copertura dei costi amministrativi, previsto dall’art. 12 della direttiva 2002/20/CE e dall’art. 16 del Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, in ragione dell’avanzo di amministrazione superiore a 56 milioni di euro, dell’incremento del fondo di cassa e della destinazione degli avanzi a finalità eterogenee; la violazione dell’obbligo di stretta correlazione tra i costi imputati agli operatori e le attività direttamente riconducibili al regime di autorizzazione generale, poiché sarebbero state contabilizzate attività estranee o non pertinenti; in via subordinata, l’illegittimità dell’art. 16 del d.lgs. 259/2003, ove interpretato come autorizzazione a finanziare mediante diritti amministrativi l’insieme delle funzioni di regolazione e vigilanza dell’AGCOM, con conseguente contrasto con il diritto dell’Unione, con gli artt. 19 TUE e 267 TFUE e con gli artt. 3, 24 e 117 Cost., anche in relazione all’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di inammissibilità e improcedibilità sollevate dall’AGCOM. Ha ritenuto che il rendiconto previsto dall’art. 16, comma 4, del d.lgs. 259/2003 sia un atto autonomo, distinto dalla deliberazione contributiva previsionale, con funzione di verifica consuntiva dei costi effettivi e dei contributi riscossi e di eventuale riequilibrio negli esercizi successivi. Pertanto, l’annullamento della delibera contributiva n. 376/21/CONS non elimina l’interesse a impugnare il rendiconto. Nel merito, ha accolto parzialmente il primo motivo, limitatamente all’illegittimità derivata dei paragrafi 6.2 e 6.3 del rendiconto, relativi alle entrate e ai contributi riscossi e al saldo entrate/spese, poiché tali poste si fondavano sulla delibera contributiva annullata. Ha invece respinto la censura secondo cui l’avanzo di amministrazione dimostrerebbe da solo la sovrastima dei costi: l’avanzo può dipendere da molteplici fattori gestionali e contabili ed è compatibile con il principio di prudenza e con il sistema di rettifiche ex post. Ha accolto parzialmente il secondo motivo, ritenendo in linea generale corretta la metodologia del rendiconto, basata sulla previa individuazione analitica delle attività, sulla loro classificazione nelle categorie CE-1, CE-2 e CE-3, sulla distinzione tra unità core e non core e sull’imputazione proporzionale dei costi. Ha tuttavia rilevato un difetto di motivazione per specifiche voci, tra cui i pareri resi all’AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette, soprattutto quando riferiti a soggetti estranei al settore delle comunicazioni elettroniche, nonché la gestione e supervisione del Contact Center multicanale e delle richieste informative di cittadini ed enti. Per tali attività l’AGCOM avrebbe dovuto indicare la specifica fonte normativa attributiva del potere e spiegare puntualmente il nesso funzionale con le attività finanziabili ai sensi dell’art. 16 del Codice europeo. Sono state invece ritenute finanziabili, tra le altre, le partecipazioni ai gruppi di lavoro BEREC, le attività SISTAN-ISTAT e la quota dei costi del Servizio affari generali imputata pro quota mediante il driver previsto. Il terzo motivo è stato assorbito: l’art. 16 del d.lgs. 259/2003 è suscettibile di interpretazione conforme al diritto dell’Unione e non deve essere disapplicato. Il ricorso è stato quindi accolto parzialmente, con annullamento in parte qua degli atti impugnati e obbligo per l’AGCOM di rinnovare l’istruttoria per ciascuna attività finanziata, indicandone la funzione europea di riferimento e la norma nazionale attributiva del potere, espungendo le attività per le quali non sia dimostrata la stretta strumentalità. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 16 d.lgs. 259/2003

  La rendicontazione annuale è una fase autonoma del meccanismo di finanziamento dell’Autorità, destinata a verificare ex post la corrispondenza tra costi effettivi e contributi riscossi e a consentire eventuali rettifiche. La disposizione deve essere interpretata conformemente al diritto dell’Unione, limitando i costi finanziabili a quelli strettamente pertinenti alle funzioni indicate dal Codice europeo.

• art. 16, comma 4, d.lgs. 259/2003

  Consente e impone una rendicontazione consuntiva autonoma rispetto alla deliberazione contributiva e prevede un meccanismo di rettifica volto a mantenere nel tempo l’equilibrio tra costi amministrativi e contributi.

• art. 12 direttiva 2002/20/CE

  I diritti amministrativi possono finanziare soltanto i costi amministrativi complessivi relativi alle attività pertinenti al regime di autorizzazione generale, ai diritti d’uso e agli obblighi specifici, non l’insieme indistinto delle spese di funzionamento dell’autorità.

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  Delimita le attività e i costi che possono essere finanziati mediante diritti amministrativi, secondo un criterio di stretta pertinenza, trasparenza e proporzionalità.

• art. 98-sexiesdecies d.lgs. 259/2003

  Le condizioni relative alla qualità del servizio imposte alle imprese in virtù dell’autorizzazione generale possono rientrare nelle attività finanziabili mediante diritti amministrativi.

• art. 16 d.lgs. 259/2003

  Non costituisce base per finanziare indistintamente tutte le funzioni istituzionali dell’AGCOM; la norma è compatibile con il diritto unionale se applicata limitando l’imputazione ai costi strettamente strumentali alle attività tassativamente individuate.

Massime di principio

• La rendicontazione annuale dei costi e dei contributi di un’autorità di regolazione costituisce un atto autonomo e lesivo, distinto dalla precedente deliberazione contributiva, quando svolge una funzione di verifica consuntiva e può incidere sulle rettifiche o sull’equilibrio del sistema contributivo negli esercizi successivi.
• L’annullamento della deliberazione contributiva a monte travolge le poste del rendiconto relative alle entrate fondate su quella deliberazione, ma non elimina l’autonoma rilevanza delle poste relative alle attività svolte e ai costi effettivamente sostenuti.
• La mera presenza di un avanzo di amministrazione, anche consistente, non dimostra di per sé che i contributi siano stati sovrastimati o imposti in misura eccedente i costi: l’avanzo può derivare da molteplici fattori gestionali e contabili ed è compatibile con un sistema di rettifiche ex post e con il principio di prudenza contabile.
• I diritti amministrativi imposti agli operatori di comunicazioni elettroniche possono finanziare soltanto costi amministrativi strettamente pertinenti alle attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso e degli obblighi specifici previsti dalla disciplina europea; non possono finanziare genericamente l’intero funzionamento dell’autorità.
• Per imputare una specifica attività ai costi finanziabili mediante diritti amministrativi, l’autorità deve indicare la fonte normativa o regolamentare attributiva del potere esercitato e motivare puntualmente il nesso funzionale diretto tra l’attività e una delle categorie tassative previste dalla disciplina europea. La generica finalità di tutela del consumatore non è sufficiente.
• Quando un’autorità esercita poteri di regolazione settoriale finanziati mediante diritti amministrativi, i costi delle strutture trasversali possono essere imputati pro quota attraverso criteri proporzionali trasparenti, purché sia dimostrato il loro effettivo contributo strumentale allo svolgimento delle funzioni settoriali finanziabili.

Come è indicizzato