Sentenza n. 4266/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'aggiudicazione, a una cooperativa sociale, del lotto 1 del servizio di ausiliariato a supporto dei servizi educativi comunali per l'infanzia. La concorrente seconda classificata aveva impugnato l'aggiudicazione con ricorso introduttivo privo di motivi e successivi motivi aggiunti, formulati dopo l'accesso alla documentazione di gara. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo, ma aveva ritenuto ammissibili i motivi aggiunti e accolto il primo motivo, annullando l'aggiudicazione per incompletezza del piano formativo dell'aggiudicataria con riguardo alla gestione della relazione con bambini con disabilità e alla deontologia professionale. Il Comune ha appellato deducendo, anzitutto, l'inammissibilità dei motivi aggiunti per mancata autonoma notificazione e procura; nel merito, ha sostenuto che l'offerta tecnica contenesse l'impegno formativo relativo alla disabilità e che la deontologia professionale fosse ricompresa nelle tematiche concernenti ruoli, responsabilità ed etica professionale, contestando l'introduzione di una causa di esclusione sproporzionata e contraria al favor partecipationis e al principio del risultato. L'aggiudicataria ha proposto appello contro l'annullamento, sostenendo che il TAR avesse introdotto una causa di esclusione non prevista dalla lex specialis e avesse travisato il contenuto dell'offerta. La concorrente seconda classificata ha proposto appello incidentale e riproposto i motivi assorbiti, contestando il rigetto o l'irricevibilità delle censure relative alla riformulazione della graduatoria, alle ore di formazione ad accesso libero, al punteggio del sub-criterio B.1.a), al computo delle ore formative e alla sufficienza del focus sulla relazione con i bambini da zero a sei anni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli e li ha accolti per quanto di ragione. Ha respinto il primo motivo del Comune: benché il ricorso introduttivo fosse inammissibile, i motivi aggiunti potevano essere convertiti in un ricorso autonomo, perché tempestivi, completi e riferiti agli stessi atti, con sanatoria della nullità della notificazione eseguita presso i difensori anziché personalmente presso le parti, in ragione della costituzione e dell'attività difensiva delle controparti. Ha accolto il motivo comune del Comune e dell'aggiudicataria relativo alla conformità dell'offerta. L'offerta tecnica conteneva un impegno chiaro ed esplicito alla formazione sulle dinamiche dei bambini con disabilità; l'omessa riproduzione integrale di tale contenuto nel piano formativo allegato non costituiva contraddizione o carenza, poiché l'offerta e gli allegati devono essere interpretati sistematicamente e il piano allegato aveva natura provvisoria e indicativa, essendo sostituibile dal piano formativo annuale aggiornato. La tematica della deontologia professionale poteva inoltre essere ricompresa nelle tematiche relative a ruoli, responsabilità ed etica delle figure professionali. In assenza di una difformità esplicita dell'offerta, essa doveva essere interpretata in senso conforme alla lex specialis, secondo i criteri di conservazione degli effetti, di buona fede e di compatibilità con la natura e l'oggetto del contratto, nonché alla luce del principio del risultato e del favor partecipationis. È stato respinto l'appello incidentale della concorrente seconda classificata: la censura sulla riformulazione della graduatoria era stata correttamente dichiarata irricevibile, non essendo stato chiarito il collegamento tra la conoscenza dell'offerta tecnica e l'interesse a contestare il punteggio dell'offerta economica; le censure sulle ore formative ad accesso libero non dimostravano un'interpretazione conforme alle regole ermeneutiche applicabili; le eventuali lacune del focus relativo alla relazione con i bambini da zero a sei anni non avrebbero comunque comportato l'esclusione in presenza dell'impegno formativo assunto. Sono stati inoltre respinti i motivi riproposti dalla concorrente: la valutazione del punteggio del sub-criterio B.1.a) rientrava nella discrezionalità tecnica della commissione e non presentava manifesta illogicità o irragionevolezza; le 12 ore di formazione obbligatoria erano riferite a ciascun anno e non all'intero triennio; la censura sulla riformulazione della graduatoria restava coperta dalla dichiarazione di irricevibilità. La sentenza del TAR è stata quindi parzialmente riformata, con rigetto di tutti i motivi aggiunti proposti in primo grado e caducazione della condanna alle spese. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• artt. 29, 40, 43, 119 e 120, comma 5, c.p.a.

  Rilevano ai fini della notificazione, dell'autonomia e della proponibilità dei motivi aggiunti e del rito applicabile alle controversie in materia di appalti.

• art. 107, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Prevede che l'aggiudicazione sia preceduta dalla verifica della conformità dell'offerta alle previsioni dei documenti di gara; nel caso concreto non è stato ritenuto violato perché l'offerta era conforme se interpretata sistematicamente.

• art. 22, commi 3 e 5, capitolato speciale

  Il comma 3 individua le tematiche della formazione; il comma 5 conferma la natura provvisoria e indicativa del piano formativo allegato all'offerta, sostituibile con il piano annuale aggiornato dell'aggiudicatario.

• art. 16 del disciplinare di gara

  È richiamato con riguardo alle prescrizioni della lex specialis concernenti l'offerta e la formazione.

• art. 18.1 del capitolato

  È richiamato in relazione alla contestazione dell'impegno formativo richiesto dalla lex specialis.

• art. 18.2 del capitolato

  È richiamato in relazione alla struttura e verificabilità dell'impegno formativo.

• art. 18.3 del disciplinare di gara

  Prevede i criteri automatici per l'attribuzione del punteggio all'offerta economica, oggetto della censura sulla riformulazione della graduatoria.

• art. 1362 c.c.

  Le offerte e i relativi allegati devono essere interpretati secondo la comune intenzione e non in modo atomistico.

• art. 1363 c.c.

  Impone l'interpretazione complessiva e sistematica delle clausole e dei documenti negoziali; applicato alle offerte, impedisce di isolare un allegato dal contenuto espresso dell'offerta tecnica.

• art. 1366 c.c.

  Richiede l'interpretazione secondo buona fede; è richiamato con riguardo alla lettura dell'espressione 'ad accesso libero'.

• art. 1367 c.c.

  Impone di interpretare le clausole nel senso in cui possano produrre effetti; applicato alle offerte, sostiene la lettura conforme alla lex specialis e la conservazione dell'offerta.

• art. 1369 c.c.

  Le espressioni suscettibili di più significati devono essere intese, nel dubbio, nel senso più conveniente alla natura e all'oggetto del contratto.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, l'offerta tecnica e i suoi allegati devono essere interpretati unitariamente e sistematicamente, senza isolare il contenuto di un documento accessorio da quanto espressamente assunto nell'offerta principale; l'omessa ripetizione in un allegato di un impegno chiaramente contenuto nell'offerta non integra, di per sé, una contraddizione o una carenza dell'offerta.
• Quando la lex specialis prevede un piano formativo allegato all'offerta come documento provvisorio o indicativo, l'obbligo assunto nell'offerta tecnica prevale, sul piano interpretativo, sull'omessa o incompleta riproduzione del relativo contenuto nel piano allegato, soprattutto se il capitolato consente la successiva sostituzione con un piano annuale aggiornato.
• L'esclusione per difformità dell'offerta rispetto ai requisiti della lex specialis richiede una carenza effettiva e certa di un elemento essenziale; non può essere fondata su una lettura formalistica o atomistica dei documenti di gara quando l'impegno richiesto risulta desumibile in modo chiaro dall'offerta complessivamente considerata.
• In assenza di una difformità esplicita dell'offerta, le dichiarazioni del concorrente devono essere interpretate, ove possibile, nel senso della loro conformità alla lex specialis e della conservazione degli effetti, applicando i criteri di interpretazione secondo buona fede, conservazione e compatibilità con la natura e l'oggetto del contratto, nonché i principi del risultato e del favor partecipationis.
• La valutazione della completezza dell'offerta formativa e l'attribuzione del punteggio tecnico appartengono alla discrezionalità tecnica della commissione giudicatrice e sono sindacabili soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o errore evidente.
• I motivi aggiunti proposti dopo la dichiarazione di inammissibilità del ricorso introduttivo possono essere convertiti in ricorso autonomo se sono tempestivi, autonomi e completi, riguardano atti oggettivamente connessi e sono assistiti da una procura idonea; la notificazione eseguita presso il difensore anziché personalmente presso la parte determina nullità, non inesistenza, sanabile mediante costituzione e attività difensiva del destinatario.

Come è indicizzato