Sentenza n. 4140/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il titolare del pubblico esercizio aveva impugnato il provvedimento di sospensione e chiesto il risarcimento dei danni, deducendo vizi procedimentali e sostanziali. In primo grado il TAR aveva annullato il decreto per la mancata comunicazione di avvio del procedimento e per insufficienza dell’istruttoria, ma aveva respinto la domanda risarcitoria. L’appellante principale ha censurato il rigetto del risarcimento deducendo: omessa pronuncia su questioni decisive; riproposizione delle censure assorbite, relative alla carenza di prova dell’illecito, all’inattendibilità delle dichiarazioni di tre minori, al difetto di motivazione e all’illegittimità sostanziale della sospensione; impossibilità di riedizione libera del potere, in ragione della natura temporalmente circoscritta della misura; comportamento colposo della Questura; impossibilità di utilizzare efficacemente gli strumenti cautelari. La Questura e il Ministero hanno proposto appello incidentale contro l’annullamento, sostenendo che l’art. 7, comma 2, l. 241/1990 escludeva l’obbligo di comunicazione di avvio per l’urgenza connessa alla natura preventiva e cautelare della sospensione ex art. 100 T.U.L.P.S.; hanno inoltre contestato che la durata minima della sospensione potesse imporre garanzie partecipative o un’istruttoria diversa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato prioritariamente l’appello incidentale, ritenendolo fondato. Ha affermato che la sospensione ex art. 100 T.U.L.P.S. ha natura preventiva e cautelare, mira a evitare il protrarsi di situazioni di pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica e prescinde dalla responsabilità personale dell’esercente. Ne consegue che, in linea generale, ricorrono le ragioni d’urgenza che consentono di omettere la comunicazione di avvio ai sensi dell’art. 7, comma 2, l. 241/1990. La regola non viene meno perché la sospensione sia pari al minimo edittale previsto da altra disposizione sanzionatoria: la misura e la sua durata non trasformano il provvedimento preventivo in una sanzione né incidono sull’urgenza legislativamente riconosciuta. Neppure il tempo trascorso tra i fatti e l’intervento dell’autorità ha escluso l’urgenza, poiché la Questura si è attivata tempestivamente dal momento in cui ha ricevuto la segnalazione, ascoltando le minori e adottando il decreto due giorni dopo. Il Consiglio di Stato ha quindi accolto l’appello incidentale e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Per effetto del venir meno dell’annullamento, l’appello principale sulla domanda risarcitoria è stato dichiarato in parte improcedibile, per carenza di interesse, e in parte infondato. Le ulteriori censure sono state comunque ritenute infondate: l’Amministrazione poteva valorizzare le dichiarazioni delle minori, ritenute credibili nell’esercizio della discrezionalità propria della materia; l’interessato avrebbe potuto utilizzare l’azione di accesso ex art. 116 c.p.a. e gli strumenti cautelari. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 100, comma 1, r.d. 773/1931 (T.U.L.P.S.)

  oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini

  La sospensione è una misura preventiva e cautelare, non sanzionatoria, diretta a prevenire il protrarsi di situazioni di pericolo per la collettività e adottabile indipendentemente dalla responsabilità personale dell’esercente.

• art. 7, comma 2, l. 241/1990

  La natura cautelare e preventiva della sospensione ex art. 100 T.U.L.P.S. integra ragioni d’urgenza che consentono di omettere la comunicazione di avvio del procedimento; tale regola non è derogata dalla durata della sospensione né dalla sua coincidenza con il minimo edittale di una diversa sanzione.

• art. 14-ter, comma 2, d.l. 20 giugno 2017, n. 91, convertito dalla l. 3 agosto 2017, n. 123

  Salvo che il fatto non costituisca reato, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 250 a 1.000 euro a chiunque vende o somministra bevande alcoliche ai minori di anni diciotto. Se il fatto è commesso più di una volta si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 2.000 euro con la sospensione dell’attività da quindici giorni a tre mesi

  La durata minima della sospensione prevista dalla disposizione sanzionatoria non incide sulla disciplina partecipativa applicabile alla distinta misura preventiva ex art. 100 T.U.L.P.S.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente di riproporre in appello le domande e le eccezioni non esaminate o assorbite dalla sentenza di primo grado.

• art. 116 c.p.a.

  L’interessato avrebbe potuto utilizzare il rito speciale in materia di accesso per ottenere, nei limiti consentiti, la documentazione relativa alle dichiarazioni raccolte dall’autorità.

• art. 34 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione alla dedotta omessa pronuncia; la censura non ha condotto alla riforma della decisione.

• art. 39 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in combinato disposto con l’art. 34 c.p.a. per denunciare error in procedendo; la censura è stata superata dall’accoglimento dell’appello incidentale.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato per la dedotta omessa pronuncia su questioni decisive; il giudice d’appello non ha riconosciuto conseguenze favorevoli all’appellante.

Massime di principio

• La sospensione della licenza o dell’attività di un pubblico esercizio disposta dal questore ai sensi dell’art. 100 T.U.L.P.S. ha natura preventiva e cautelare, non sanzionatoria, ed è finalizzata a prevenire il protrarsi di situazioni di pericolo per l’ordine pubblico, la sicurezza dei cittadini e l’incolumità degli avventori, indipendentemente dalla responsabilità personale dell’esercente.
• La natura cautelare e preventiva della misura ex art. 100 T.U.L.P.S. integra, in via generale, le ragioni d’urgenza previste dall’art. 7, comma 2, l. 241/1990 e consente di omettere la comunicazione di avvio del procedimento.
• L’obbligo di comunicazione di avvio non torna applicabile per il solo fatto che la durata della sospensione coincida con il minimo edittale previsto da una distinta disposizione sanzionatoria: l’entità della misura non modifica la sua natura preventiva né incide sull’urgenza dell’intervento.
• La tempestività dell’intervento cautelare deve essere valutata considerando il momento in cui l’autorità ha acquisito una segnalazione attendibile dei fatti, qualora non fosse presente al momento della loro verificazione; l’intervento non è tardivo se l’autorità si attiva immediatamente dopo tale acquisizione.
• Nell’esercizio della discrezionalità propria delle misure di pubblica sicurezza, l’autorità può fondare il provvedimento su dichiarazioni testimoniali ritenute attendibili, senza che l’assenza di un sopralluogo immediato o di ulteriori accertamenti imponga necessariamente l’annullamento della misura preventiva.

Come è indicizzato