Tribunale, Sentenza T-126/19

Assegnazione delle quote di idrofluorocarburi ai nuovi entranti e legittimità del sistema di riparto previsto dal regolamento (UE) n. 517/2014

Il Tribunale, Prima Sezione, si pronuncia su un ricorso proposto ex articolo 263 TFUE contro una decisione della Commissione che assegna a un operatore polacco una quota di idrofluorocarburi (HFC) per il 2019. La controversia verte, in sostanza, sulla legittimità del sistema di assegnazione delle quote introdotto dal regolamento (UE) n. 517/2014 in materia di gas fluorurati a effetto serra.

Fatti e procedimento

La ricorrente, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji, era registrata come "nuovo attore del mercato" nel registro HFC gestito dalla Commissione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 517/2014. Per gli anni precedenti aveva presentato dichiarazioni di fabbisogno molto elevate, ricevendo quote progressivamente inferiori; per il 2019, a fronte di una richiesta di 207433 tonnellate di CO2 equivalente, la Commissione le assegnava 4096 tonnellate di CO2 equivalente con decisione dell’11 dicembre 2018.

Quadro normativo rilevante

Il regolamento n. 517/2014, adottato per ridurre le emissioni di gas a effetto serra, prevede un sistema di progressiva riduzione dei quantitativi di HFC immessi in commercio nell’Unione. L’articolo 16 disciplina l’assegnazione delle quote e distingue tra:

• imprese che dispongono di un valore di riferimento, in sostanza le imprese storiche;
• imprese prive di valore di riferimento, ossia i nuovi entranti che presentano dichiarazioni annuali ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 2.

Gli allegati V e VI determinano la quantità totale disponibile annualmente e le modalità di riparto tra le due categorie di operatori.

Ricevibilità dell’eccezione di illegittimità

La ricorrente chiedeva formalmente l’annullamento della decisione impugnata, ma il Tribunale interpreta la domanda come diretta contro la decisione individuale con eccezione di illegittimità ex articolo 277 TFUE dell’articolo 16 del regolamento n. 517/2014, letto con gli allegati V e VI.

La Commissione eccepiva l’irricevibilità, contestando la mancata individuazione precisa delle disposizioni, la tardività della censura, l’assenza di nesso con la decisione individuale e la mancanza di interesse ad agire. Il Tribunale respinge tali eccezioni: rileva che il ricorso contestava sin dall’origine l’intero meccanismo di riparto, che la decisione individuale si fondava necessariamente su tale meccanismo e che non sarebbe ammissibile privare l’articolo 277 TFUE di effetto utile impedendo la contestazione delle condizioni di esercizio di un diritto.

Violazione del principio di non discriminazione

La censura principale riguardava il diverso trattamento tra imprese storiche e nuovi entranti. Il Tribunale ricorda che il principio di parità di trattamento impone di non trattare in modo diverso situazioni comparabili, salvo giustificazione oggettiva.

Nel caso di specie, il Tribunale afferma che le due categorie si trovano in situazioni comparabili rispetto all’oggetto del regolamento, che è l’istituzione di un sistema di quote per l’immissione in commercio di HFC finalizzato alla riduzione progressiva delle emissioni. Entrambe le categorie necessitano di quote per operare sul mercato e l’effetto climatico delle emissioni è identico indipendentemente dall’identità dell’operatore.

Il trattamento è tuttavia differenziato: per il primo periodo triennale le imprese storiche hanno beneficiato dell’89% della quantità disponibile, mentre i nuovi entranti soltanto dell’11%. Il Tribunale osserva inoltre che questa differenziazione è proseguita nel tempo, pur con l’introduzione di un valore di riferimento anche per i nuovi entranti che abbiano effettivamente immesso HFC in commercio.

Giustificazione della differenza di trattamento

Il Tribunale ritiene che la differenza di trattamento sia oggettivamente giustificata e proporzionata. Il legislatore dell’Unione ha fondato la scelta su dati tecnici, su una valutazione d’impatto, su consultazioni degli operatori e sull’esperienza maturata in altri sistemi di quote. In particolare:

• la ripartizione delle quote in funzione delle immissioni storiche rispondeva all’esigenza di evitare distorsioni dovute a domande eccessive;
• la riserva per i nuovi entranti era stata fissata per consentire l’accesso al mercato senza escludere le piccole imprese;
• il legislatore ha goduto di un ampio margine discrezionale in un settore caratterizzato da scelte ambientali, economiche e sociali complesse.

Il Tribunale respinge gli argomenti della ricorrente relativi all’aumento del numero dei nuovi entranti, alla presunta sproporzione delle quote, ai presunti redditi da trasferimento delle quote da parte delle imprese storiche e alle difficoltà pratiche di utilizzo delle quote minime. Tali effetti non dimostrano che il legislatore abbia superato i limiti del proprio potere discrezionale o adottato misure manifestamente meno adeguate di altre possibili.

Obbligo di motivazione

La seconda censura riguardava la violazione dell’articolo 296 TFUE. Il Tribunale ricorda che, per gli atti di portata generale, la motivazione può limitarsi a esporre il contesto e gli obiettivi generali, senza dover illustrare tutte le scelte tecniche.

Nel caso di specie, la motivazione emergeva sufficientemente dai considerando 15 e 16 del regolamento n. 517/2014 e dalla valutazione d’impatto che aveva accompagnato la proposta della Commissione. Anche se la percentuale finale assegnata ai nuovi entranti (11%) differiva da quella prospettata nella valutazione d’impatto (5%), non era necessario un dettaglio motivazionale ulteriore per ogni scelta tecnica. In ogni caso, la motivazione consentiva alla ricorrente di comprendere le ragioni dell’atto e al Tribunale di esercitare il controllo giurisdizionale.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. La ricorrente è condannata alle spese della Commissione, mentre le spese del Consiglio e del Parlamento, intervenuti a sostegno della Commissione, restano a loro carico.

Principi affermati

• L’eccezione di illegittimità ex articolo 277 TFUE è ricevibile quando esiste un nesso giuridico diretto o indiretto tra l’atto impugnato e il regime generale contestato.
• Nel sistema di quote HFC del regolamento n. 517/2014, imprese storiche e nuovi entranti sono in situazione comparabile rispetto all’obiettivo ambientale perseguito, ma possono essere trattate diversamente se la differenza è oggettivamente giustificata e proporzionata.
• Il legislatore dell’Unione dispone di un ampio margine discrezionale nelle scelte di politica ambientale e nella creazione di sistemi complessi, purché basi le proprie scelte su dati rilevanti e criteri adeguati.
• La motivazione di un regolamento di portata generale può essere sintetica, purché dal testo, dal contesto e dalla valutazione d’impatto emergano chiaramente l’obiettivo e la logica della disciplina.