Sentenza n. 177/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale nella parte in cui subordinava il pagamento delle integrazioni dei limiti di spesa alla rinuncia ai contenziosi, pendenti o proponibili, relativi ai provvedimenti di determinazione dei limiti di spesa per gli anni 2023 e 2024 e a ogni ulteriore pretesa economica per tali annualità. Ha dedotto la violazione degli artt. 24, 41, 51 e 97 Cost. e dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, perplessità, iniquità e arbitrarietà. In particolare, ha sostenuto che la clausola di salvaguardia fosse arbitraria e lesiva del diritto di difesa e della libertà d'impresa; che riguardasse crediti già maturati per prestazioni eseguite e contabilizzate; che l'ASL avesse illegittimamente escluso alcune prestazioni urologiche dall'ambito della chirurgia generale, anche con effetti retroattivi; e che tali prestazioni dovessero essere conteggiate nella produzione complessiva rilevante ai fini della determinazione del budget 2024. L'ASL ha eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità del ricorso per la sottoscrizione dei contratti relativi agli anni 2023 e 2024, contenenti la clausola di salvaguardia, nonché per mancata notifica ad almeno un controinteressato.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo che la ricorrente, sottoscrivendo i contratti ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 per gli anni 2023 e 2024 e la relativa clausola di salvaguardia, avesse posto in essere un comportamento univoco di acquiescenza agli atti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e agli atti collegati o presupposti, con conseguente perdita della legittimazione a impugnarli. La clausola si applica anche alla distribuzione dei residui, poiché il pagamento delle integrazioni trova fondamento nei contratti sottoscritti e nei criteri di riassegnazione degli eventuali sottoutilizzi. Il Collegio ha aderito all'orientamento del Consiglio di Stato, ritenendo non decisivo quello contrario espresso dal CGARS con l'ordinanza n. 130/2025 e la sentenza n. 650/2025. Ha escluso che la clausola sia nulla per violazione dell'art. 1462 c.c., osservando che l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto determina, secondo l'opinione ritenuta preferibile, l'inefficacia e non la nullità del contratto, e che l'art. 1462 c.c. sarebbe comunque di dubbia applicabilità, non essendo imposta l'esecuzione di prestazioni non dovute. Ha escluso altresì l'indeterminatezza dell'oggetto, poiché la clausola individua i provvedimenti relativi ai tetti di spesa, alle tariffe e agli atti collegati o presupposti, limitando temporalmente la rinuncia alle annualità regolate dal contratto. Ha inoltre escluso la violazione degli artt. 24 e 113 Cost., ritenendo che l'accettazione della clausola costituisca adesione volontaria alle condizioni economiche del servizio sanitario pubblico e ai vincoli di sostenibilità della spesa, funzionali alla continuità delle prestazioni sanitarie. Non è stato ravvisato neppure sviamento di potere, poiché la clausola perseguirebbe la legittima finalità di assicurare l'equilibrio finanziario del sistema sanitario e non quella di impedire in assoluto il controllo giurisdizionale. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, per complessivi € 3.000,00 in favore della Regione Campania e dell'ASL Salerno.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  I rapporti con le strutture sanitarie private accreditate sono regolati mediante contratti che recepiscono anche le determinazioni autoritative relative ai tetti di spesa, alle tariffe e alla distribuzione delle risorse.

• art. 11 dei contratti ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto.

  La clausola di salvaguardia è stata ritenuta idonea a esprimere acquiescenza agli atti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e agli atti collegati o presupposti, precludendone l'impugnazione per l'annualità contrattuale.

• art. 1462 c.c.

  La disposizione non è stata ritenuta ostativa alla clausola, poiché l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto determina, secondo il Collegio, l'inefficacia e non la nullità del contratto; inoltre, l'amministrazione non imporrebbe l'esecuzione di prestazioni non dovute.

• art. 99 c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto di non poter rimettere direttamente all'Adunanza plenaria il contrasto tra orientamenti del Consiglio di Stato e del CGARS sulla legittimità delle clausole di salvaguardia.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non è stata ritenuta lesiva del diritto di difesa e della tutela giurisdizionale, poiché l'adesione è volontaria e collegata alle condizioni di accesso alle risorse del servizio sanitario pubblico.

• art. 41 Cost.

  La libertà d'impresa non impedisce di subordinare l'operatività nel servizio sanitario pubblico all'accettazione dei vincoli economici e contrattuali derivanti dalla limitatezza delle risorse pubbliche.

Massime di principio

• La sottoscrizione del contratto ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 contenente una clausola di salvaguardia, con accettazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, costituisce comportamento univoco di acquiescenza e priva la struttura sanitaria accreditata della legittimazione a impugnare tali atti per l'annualità regolata dal contratto.
• Una clausola di salvaguardia inserita nei contratti con le strutture sanitarie private accreditate è sufficientemente determinata quando individua i provvedimenti relativi ai tetti di spesa, alle tariffe e agli atti collegati o presupposti e circoscrive la rinuncia alle azioni agli atti già adottati o conoscibili e agli effetti riferiti all'annualità contrattuale.
• La clausola di salvaguardia non viola di per sé gli artt. 24 e 113 Cost., quando costituisce una condizione volontariamente accettata per operare nel servizio sanitario pubblico e mira ad assicurare la sostenibilità della spesa e la continuità delle prestazioni sanitarie.
• L'esigenza di contenimento della spesa sanitaria e di salvaguardia dell'equilibrio finanziario del sistema può giustificare l'accettazione contrattuale dei tetti di spesa e delle relative condizioni, senza che ciò integri sviamento di potere o soppressione del controllo giurisdizionale.
• L'annullamento dell'atto amministrativo presupposto determina, secondo l'orientamento seguito dal Collegio, l'inefficacia e non la nullità del contratto stipulato sulla base di tale atto; ne consegue l'inapplicabilità, o comunque la dubbia applicabilità, dell'art. 1462 c.c. alla clausola di salvaguardia.

Come è indicizzato