Sentenza n. 2378/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato la disciplina urbanistica assegnata alla loro proprietà, sostenendo che la Variante avesse previsto illegittimamente la dismissione del centro sportivo e la destinazione dell’area a funzioni ricettive e servizi privati, subordinando gli interventi a un Piano attuativo e imponendo la cessione gratuita di circa 8.700 mq, la realizzazione di una connessione ciclopedonale, di spazi di sosta e di ulteriori opere pubbliche. Sono stati dedotti: violazione dell’art. 3 l. 241/1990 per difetto di motivazione rafforzata; violazione della l.r. Lombardia n. 18/2019 e dell’art. 40-bis l.r. Lombardia n. 12/2005, per assenza di degrado e dei presupposti della rigenerazione urbana; eccesso di potere per carenza istruttoria e illogicità manifesta; violazione degli artt. 8-bis e 11 l.r. Lombardia n. 12/2005; violazione dell’art. 11, comma 5, della medesima legge regionale; violazione del d.m. n. 1444/1968 e carenza istruttoria nel calcolo delle aree da cedere; violazione dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 e dei principi di indifferenza funzionale; mancata previsione di interventi in materia di invarianza idraulica. I ricorrenti hanno inoltre chiesto una verificazione sullo stato dei luoghi, sugli eventuali indici di degrado e sulla quantificazione degli standard urbanistici.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di verificazione, ritenendo la documentazione già acquisita completa e chiarendo che verificazione e consulenza tecnica non possono essere utilizzate per supplire alle carenze probatorie della parte, ma soltanto per chiarire fatti tecnici già ritualmente introdotti e non pienamente comprensibili. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. Quanto al difetto di motivazione, il Collegio ha escluso la maturazione di un affidamento qualificato, poiché i ricorrenti non avevano mai adottato o approvato un Piano attuativo relativo alla precedente disciplina urbanistica. Pertanto, non era necessaria una motivazione rafforzata; risultavano sufficienti le motivazioni contenute nella Scheda d’Ambito, integrate dalle linee generali della Variante. La maggiore onerosità della nuova disciplina non è stata ritenuta decisiva, anche perché accompagnata da un indice edificatorio ricettivo significativo e da un indice virtuale riferito alla fascia di rispetto cimiteriale. Il Comune conserva ampia discrezionalità nelle scelte pianificatorie, sindacabili solo in presenza di arbitrarietà, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti. Le censure relative all’Ambito di Riqualificazione sono state respinte perché l’art. 40-bis l.r. n. 12/2005 non costituisce l’unico strumento per la riqualificazione urbana ed è recessivo quando il P.G.T. prevede il ricorso a un Piano attuativo per una trasformazione unitaria dell’ambito. Nel caso concreto, la scelta non era diretta a rimediare a un degrado edilizio, ma a risolvere incompatibilità funzionali tra tessuti esistenti, obiettivo ritenuto coerente con la discrezionalità pianificatoria comunale. È stata ritenuta legittima anche la previsione di opere pubbliche a carico dei privati nell’ambito della futura convenzione urbanistica, nonché il divieto di mutamento di destinazione d’uso successivo all’attuazione del Piano, funzionale a preservare l’equilibrio dell’assetto convenzionato. La disciplina non è stata qualificata come espulsiva, poiché i proprietari potevano mantenere lo status quo senza attuare il Piano, pur restando limitati agli interventi di manutenzione straordinaria. La censura sull’invarianza idraulica è stata ritenuta prossima all’inammissibilità per mancata indicazione di una concreta lesione, oltre che infondata nel merito: la Variante aveva recepito la Relazione generale e la Relazione idraulica dello Studio comunale di gestione del rischio idraulico. Il ricorso è stato definitivamente respinto; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  Non imponeva una motivazione rafforzata, poiché non sussisteva un affidamento qualificato dei proprietari sulla precedente disciplina urbanistica.

• art. 13, comma 1, l. 241/1990

  La disciplina generale del procedimento amministrativo non trova applicazione ai procedimenti pianificatori nei medesimi termini; la motivazione delle scelte urbanistiche può ricavarsi dall’insieme degli atti del procedimento e dai criteri generali della pianificazione.

• art. 8, comma 2, lett. e-quinquies, l.r. Lombardia n. 12/2005

  «gli ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione urbana e territoriale, prevedendo specifiche modalità di intervento e adeguate misure di incentivazione anche allo scopo di garantire lo sviluppo sociale ed economico sostenibile, la reintegrazione funzionale entro il sistema urbano e l’incremento delle prestazioni ambientali, ecologiche, paesaggistiche, energetiche, sismiche nonché l’implementazione dell’efficienza e della sicurezza del patrimonio infrastrutturale esistente»

  Attribuisce al Documento di Piano il compito di individuare gli ambiti di rigenerazione e le relative modalità di intervento, senza rendere necessario il ricorso alla procedura speciale prevista per gli immobili dismessi con criticità.

• art. 40-bis l.r. Lombardia n. 12/2005

  “Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticità”

  È una disciplina derogatoria e temporalmente limitata, applicabile agli immobili degradati e recessiva quando il P.G.T. preveda una riqualificazione unitaria mediante Piano attuativo.

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione urbanistica accessiva al Piano attuativo costituisce un accordo amministrativo nel quale le parti possono disciplinare un assetto di interessi ulteriore rispetto alla fattispecie legale tipica, purché conforme a una finalità di interesse pubblico.

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  È stato invocato dai ricorrenti in relazione al mutamento di destinazione d’uso, ma la relativa censura è stata respinta in ragione dell’unitarietà e dell’equilibrio dell’intervento attuativo convenzionato.

• art. 1444 d.m. 2 aprile 1968

  Il sovradimensionamento degli standard richiede una motivazione rafforzata quando riguarda l’intero territorio comunale, non quando concerne singole aree o ambiti.

• art. 80 c.p.a.

  È stato applicato per la prosecuzione del giudizio dopo l’interruzione determinata dal decesso di una parte ricorrente, mediante istanza di fissazione dell’udienza.

Massime di principio

• Nelle scelte di pianificazione urbanistica, l’obbligo di motivazione rafforzata sorge solo in presenza di un affidamento qualificato del privato, riconducibile a ipotesi eccezionali quali convenzioni edificatorie già stipulate, giudicati favorevoli, specifiche situazioni di sovradimensionamento degli standard sull’intero territorio comunale o altre situazioni tipizzate dalla giurisprudenza; la mera esistenza di una precedente disciplina urbanistica non è sufficiente.
• L’amministrazione comunale dispone di ampia discrezionalità nella definizione degli assetti urbanistici; il giudice amministrativo può sindacare tali scelte soltanto in presenza di arbitrarietà, manifesta irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti, mentre l’interesse del proprietario alla conservazione della precedente zonizzazione costituisce, in assenza di affidamento qualificato, un interesse di mero fatto.
• La riqualificazione di un ambito può essere disciplinata dal Documento di Piano e attuata mediante Piano attuativo anche quando non ricorrano i presupposti della disciplina speciale relativa agli immobili dismessi con criticità; quest’ultima non è l’unico strumento di rigenerazione urbana ed è recessiva rispetto alla pianificazione unitaria ordinaria prevista dal P.G.T.
• Nell’ambito di una convenzione urbanistica, il privato può assumere obblighi ulteriori rispetto alla mera cessione di aree, inclusa la realizzazione diretta di opere pubbliche o di opere a scomputo, purché tali obblighi siano funzionali a una finalità di interesse pubblico e risultino parte di un equilibrato assetto convenzionale.
• Le verificazioni e le consulenze tecniche d’ufficio non costituiscono strumenti per supplire all’assenza o all’insufficienza delle prove offerte dalla parte, ma servono soltanto a chiarire elementi tecnici già ritualmente acquisiti e non pienamente comprensibili al giudice.
• Le censure rivolte a specifici segmenti del procedimento pianificatorio devono indicare una concreta lesione della posizione del ricorrente; non è sufficiente un interesse strumentale alla riedizione del potere pianificatorio o a ottenere future scelte urbanistiche più favorevoli.

Come è indicizzato