Cassazione Civile, Ordinanza n. 33177/2025 del 18/12/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un terreno di circa 1.700 mq a Mondello, inizialmente concesso in locazione a un privato per destinarlo a parcheggio di autovetture. Dopo l'estinzione dell'originario ente locatore, il Comune di Palermo è subentrato nel rapporto e ha continuato a ricevere i canoni; successivamente ha stipulato un contratto qualificato come "concessione" avente ad oggetto il medesimo bene. Nel 2014 il Comune ha notificato un avviso di accertamento per TOSAP riferita all'anno 2009, contestando l'occupazione permanente di suolo pubblico e irrogando tributi, sanzioni e interessi. Il contribuente ha impugnato l'atto; la CTP ha rigettato il ricorso; la CTR ha confermato la debenza della TOSAP ma ha annullato le sanzioni per difetto di motivazione e per ritenuta erroneità del regime sanzionatorio. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi: 1) violazione dell'art. 17 d.lgs. 472/1997, sostenendo che le sanzioni fossero legittimamente motivate perché consequenziali al fatto costitutivo dell'occupazione; 2) violazione dell'art. 13 d.lgs. 471/1997, sostenendo che omessa denuncia e omesso versamento siano illeciti autonomi e cumulabili; 3) violazione dell'art. 12 d.lgs. 472/1997, contestando l'applicazione del cumulo giuridico. Il contribuente ha resistito e ha proposto ricorso incidentale con quattro censure: omessa pronuncia sul difetto di contraddittorio endoprocedimentale; erronea applicazione della disciplina TOSAP a un'area che assumeva appartenere al patrimonio disponibile e non indisponibile; omesso esame di fatti decisivi su tale natura del bene; motivazione apparente sulla pretesa duplicazione tra TOSAP e canone locatizio/concessorio.

La decisione

La Corte ha respinto il ricorso incidentale del contribuente e ha accolto parzialmente il ricorso principale del Comune, limitatamente ai primi due motivi, rigettando il terzo. Ha quindi cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia in diversa composizione, affinché riesamini la questione delle sanzioni secondo i principi affermati. La Corte ha ritenuto: fondato il primo motivo del Comune, perché l'atto sanzionatorio non necessitava di una motivazione ulteriore rispetto alla contestazione dell'occupazione e del mancato pagamento; fondato il secondo motivo, affermando che omessa denuncia e omesso versamento della TOSAP integrano violazioni distinte e cumulabili; infondato il terzo motivo, perché il cumulo giuridico ex art. 12 d.lgs. 472/1997 è stato correttamente applicato dalla CTR in presenza di un'unica condotta sostanzialmente omissiva. Quanto al ricorso incidentale, è stato rigettato sia il motivo sul contraddittorio endoprocedimentale, sia quello sulla natura del bene e sulla debenza della TOSAP, sia quello sull'omesso esame di fatti decisivi, sia quello sulla pretesa motivazione apparente e sulla duplicazione tra canone e tassa. Le spese di legittimità sono state demandate al giudice del rinvio; la Corte ha inoltre dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato sull'incidentale, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, D.Lgs. n. 472/1997

  L'obbligo di motivazione dell'atto sanzionatorio non richiede, nel caso concreto, un'argomentazione ulteriore quando la sanzione è consequenziale alla violazione già chiaramente contestata nell'avviso di accertamento.

• art. 13 D.Lgs. n. 471/1997

  La sanzione per omesso versamento è autonoma rispetto a quella per omessa denuncia e può cumularsi con essa, perché tutela un obbligo distinto.

• art. 12 D.Lgs. n. 472/1997

  Il cumulo giuridico si applica quando le violazioni derivano da un'unica condotta omissiva sostanzialmente unitaria; nel caso esaminato la CTR ha correttamente applicato tale regola.

• art. 53 D.Lgs. n. 507/1993

  L'omessa presentazione della denuncia dell'occupazione integra un illecito autonomo, funzionale all'accertamento del tributo.

• art. 38 D.Lgs. n. 507/1993

  La TOSAP presuppone l'occupazione di aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile con effettiva sottrazione all'uso pubblico.

• art. 39 D.Lgs. n. 507/1993

  In presenza di concessione o autorizzazione, la legittimazione passiva del tributo spetta al titolare del titolo; in mancanza, all'occupante di fatto.

• art. 49, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 507/1993

  L'esenzione soggettiva opera solo se il concessionario agisce come mero sostituto dell'ente nello sfruttamento del bene e ciò emerga dal titolo o dalla funzione svolta.

• art. 63 D.Lgs. n. 446/1997

  Il canone concessorio e la TOSAP sono compatibili, salvo che il Comune eserciti la facoltà regolamentare di sostituire la tassa con il canone.

• art. 826 c.c.

  Per qualificare un bene come appartenente al patrimonio indisponibile occorre una concreta destinazione a pubblico servizio, che non può essere affermata in astratto o per classificazioni postume.

• art. 112 c.p.c.

  La censura di omessa pronuncia sul contraddittorio è stata ritenuta comunque infondata, poiché nel tributo locale non armonizzato l'obbligo di contraddittorio endoprocedimentale sussiste solo se previsto da specifica norma.

• art. 360, comma 1, nn. 3, 4 e 5 c.p.c.

  Le doglianze sono state esaminate nei rispettivi paradigmi di violazione di legge, omessa pronuncia, motivazione apparente e omesso esame di fatti decisivi.

• art. 36, comma 2, D.Lgs. n. 546/1992

  La motivazione della CTR è stata ritenuta sufficiente, non apparente, perché ha comunque risposto alla questione della compatibilità tra tassa e canone.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  È stata rilevata la sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato per il ricorso incidentale, se dovuto.

Massime di principio

• In materia di TOSAP, il presupposto impositivo è l'effettiva occupazione di aree demaniali o del patrimonio indisponibile che sottragga il bene all'uso pubblico; la tassa è dovuta anche se l'occupazione è abusiva e indipendentemente dalla qualificazione formale del titolo.
• L'omessa denuncia dell'occupazione e l'omesso versamento del tributo integrano violazioni autonome, perché colpiscono obblighi diversi; perciò sono, in linea di principio, cumulabili.
• Il cumulo giuridico ex art. 12 d.lgs. 472/1997 non è escluso quando le violazioni discendono da un'unica condotta omissiva sostanzialmente unitaria e connessa allo stesso rapporto tributario.
• L'atto sanzionatorio tributario non richiede una motivazione particolarmente analitica quando la sanzione deriva in modo immediato e consequenziale dal fatto impositivo chiaramente contestato.
• Nel contenzioso tributario relativo a tributi locali non armonizzati, il contraddittorio endoprocedimentale è necessario solo se previsto da una specifica disposizione normativa.
• La qualificazione di un'area come patrimonio indisponibile richiede una concreta destinazione a pubblico servizio, non essendo sufficiente una riclassificazione successiva o meramente formale.
• La TOSAP può cumularsi con un canone concessorio o locatizio quando i due prelievi hanno natura e finalità diverse; l'incompatibilità opera solo nei casi previsti dalla disciplina speciale o quando il Comune abbia esercitato la facoltà di sostituzione del prelievo.
• In presenza di concessione o autorizzazione, il soggetto passivo della TOSAP è, di regola, il titolare del titolo; solo in mancanza, l'occupante di fatto.

Come è indicizzato