Sentenza n. 319/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società in house, interamente partecipata dal Comune di Palermo, ha appellato la sentenza con cui era stata annullata la deliberazione di revoca dell’aggiudicazione del servizio. Ha dedotto l’erroneità della decisione di primo grado per violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, carenza istruttoria, violazione dell’obbligo di motivazione rafforzata, irragionevolezza, contraddittorietà tra atti e illogicità della motivazione. Secondo l’appellante, il mutamento della situazione di fatto e la sopravvenuta scelta di internalizzare il servizio, motivata dalla disponibilità di personale e mezzi e dall’esigenza di contenere i costi nell’ambito del piano di riequilibrio finanziario del Comune, legittimavano la revoca; inoltre, l’art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023 avrebbe fatto salva l’autotutela prima della stipula del contratto. È stata altresì censurata la reiezione, da parte del TAR, dell’eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria contenuta in una memoria non notificata. L’impresa appellata ha eccepito il difetto di interesse all’appello e ha sostenuto che le circostanze richiamate non costituivano sopravvenienze idonee a giustificare la revoca, che il contenimento dei costi non coincideva con l’internalizzazione e che non era stata svolta alcuna concreta comparazione tra il costo dell’affidamento esterno, reso particolarmente conveniente dal ribasso del 49,17%, e quello dell’autoproduzione.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello, ritenendo infondato il primo motivo e assorbendo l’eccezione preliminare di inammissibilità dell’appello. Ha distinto l’annullamento d’ufficio, fondato sull’illegittimità dell’atto originario, dalla revoca, fondata su una nuova valutazione di opportunità nei casi previsti dall’art. 21-quinquies l. 241/1990. Pur riconoscendo l’ampia discrezionalità dell’amministrazione, il giudice ha ribadito che la revoca deve rispettare l’affidamento del privato, la certezza dei rapporti giuridici e i principi di buona fede, lealtà e buon andamento. Nel caso concreto, la deliberazione impugnata non aveva motivato puntualmente il concreto risparmio conseguibile mediante l’internalizzazione, né aveva valutato il rilevante ribasso offerto dall’aggiudicataria e la natura del servizio, ai fini del confronto tra costo dell’esternalizzazione e costo dell’autoproduzione. Mancava inoltre una motivazione particolarmente convincente sull’esito della comparazione tra interesse pubblico e affidamento privato, nonché sulla effettiva inidoneità della prestazione prevista dalla lex specialis a soddisfare le esigenze contrattuali. Il secondo motivo è stato dichiarato improcedibile perché relativo a una questione concernente la domanda risarcitoria subordinata. L’appellante è stata condannata alle spese della fase d’appello, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca è ammessa nei casi previsti dalla disposizione, sulla base di una nuova valutazione dell’interesse pubblico e alle condizioni legittimanti indicate dalla norma.

  La revoca costituisce esercizio di autotutela per ragioni di opportunità e non presuppone l’illegittimità dell’atto originario, ma richiede una motivazione adeguata e particolarmente convincente, comprensiva della comparazione tra interesse pubblico sopravvenuto e affidamento del privato.

• art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Ancorché sia divenuta efficace l’aggiudicazione, rimane salvo l’esercizio dei poteri di autotutela prima della stipulazione del contratto di appalto.

  La possibilità di esercitare l’autotutela prima della stipula non esonera la stazione appaltante dal rispetto dei presupposti sostanziali e degli obblighi motivazionali propri della revoca.

• art. 243-bis e ss. d.lgs. 267/2000

  Il piano di riequilibrio finanziario pluriennale costituisce il contesto finanziario richiamato dall’amministrazione, ma non sostituisce la necessaria dimostrazione concreta della convenienza dell’internalizzazione del servizio.

• art. 60 c.p.a.

  Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

  Ha consentito la definizione della controversia in forma semplificata in sede camerale, previo avviso alle parti.

• art. 101 c.p.a.

  Motivi riproposti ex art. 101 c.p.a.

  La decisione ha esaminato la questione relativa alla domanda subordinata nei limiti della riproposizione in appello.

Massime di principio

• La revoca di un’aggiudicazione, pur possibile prima della stipulazione del contratto, richiede la concreta sussistenza di una delle condizioni previste dall’art. 21-quinquies l. 241/1990 e una motivazione particolarmente convincente.
• L’esercizio della revoca deve essere preceduto da un confronto procedimentale con il destinatario dell’atto favorevole e non può fondarsi su un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell’affidamento originario.
• La motivazione della revoca deve esplicitare la consistenza e l’intensità dell’interesse pubblico perseguito, nonché la sua prevalenza sull’affidamento del privato e sull’interesse alla stabilità della procedura di gara.
• Quando la revoca dell’aggiudicazione è giustificata dall’esigenza di contenere la spesa mediante internalizzazione del servizio, l’amministrazione deve svolgere e rappresentare un’effettiva comparazione tra il costo dell’affidamento esterno, considerando anche il ribasso offerto e la struttura economica del contratto, e il costo dell’autoproduzione.
• Il richiamo astratto alla disponibilità di personale e mezzi, al piano di riequilibrio finanziario o all’obiettivo di contenimento dei costi non dimostra di per sé la convenienza dell’internalizzazione né assolve l’obbligo di motivazione della revoca.
• La salvezza dei poteri di autotutela prima della stipulazione del contratto non comporta una sottrazione della revoca al sindacato giurisdizionale sulla sussistenza dei presupposti, sulla motivazione e sulla tutela dell’affidamento.

Come è indicizzato