Sentenza n. 8718/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto della Regione Marche che le attribuiva una quota degli oneri di ripiano del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018, nonché gli atti statali presupposti e connessi, tra cui il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'Accordo in Conferenza Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019, la nota esplicativa ministeriale e gli atti di validazione dei fatturati. Dal testo emergono censure riferite alla legittimità del meccanismo di payback, in particolare alla lesione della libertà di iniziativa economica, della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte, dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento, nonché dei parametri costituzionali ed europei richiamati in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU. Quanto agli atti regionali, la contestazione riguardava anche la determinazione e il calcolo della quota concretamente posta a carico dell'impresa.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nella parte relativa agli atti statali, richiamando precedenti conformi e, in particolare, la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Secondo tale ricostruzione, il payback applicabile al quadriennio 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata, diretta a razionalizzare la spesa sanitaria e a garantire risorse per l'acquisto dei dispositivi medici. Il contributo imposto alle imprese ha natura solidaristica ed è giustificato dall'esigenza di assicurare la tutela della salute in un contesto di criticità finanziaria; inoltre, il fondo istituito dall'art. 8 del d.l. n. 34 del 2023 ha ridotto l'onere effettivo per le imprese. Il giudice ha escluso anche la violazione della riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali della procedura. È stata altresì esclusa l'irretroattività: l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015 e la disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligazione. Non è stata riconosciuta neppure la lesione dell'affidamento, poiché l'obbligo e i suoi tratti essenziali erano già noti, sebbene non fosse predeterminabile l'incidenza concreta per ciascuna impresa. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario. Le Regioni, infatti, svolgono attività vincolate, tecniche e ricognitive: verificano i dati contabili, individuano le imprese e applicano la percentuale di ripiano e i criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare potere autoritativo o discrezionalità. Ne deriva un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del quantum debeatur. La controversia sugli atti applicativi regionali può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici e il ripiano del relativo superamento; i commi 8, 9 e 9-bis stabiliscono i presupposti, i criteri e la procedura del payback per gli anni 2015-2018.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback, qualificato come contributo solidaristico, rispetta la riserva di legge perché individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e gli elementi essenziali della procedura.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018 non viola la libertà di iniziativa economica, risultando ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  Non risulta leso dal meccanismo di ripiano applicato alle imprese fornitrici di dispositivi medici.

• art. 117 Cost.

  Non risulta violato in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, non essendo configurata una violazione del principio di irretroattività o dell'affidamento.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018 non è stato ritenuto lesivo della tutela dei beni e dell'affidamento patrimoniale delle imprese.

• art. 8 d.l. n. 34 del 2023, convertito

  Ha istituito un fondo che ha ridotto significativamente la somma dovuta dalle imprese fornitrici alle Regioni e alle Province autonome.

• decreto del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze del 6 luglio 2022

  Ha certificato il superamento del tetto di spesa nazionale e regionale per gli anni 2015-2018 e la quota complessiva di ripiano.

• decreto del Ministro della Salute del 6 ottobre 2022

  Ha adottato le linee guida per l'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali e ha fissato criteri applicativi per l'individuazione delle quote dovute.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudice richiama il quadro della giurisdizione esclusiva, escludendone l'applicazione alla controversia sugli atti regionali di payback.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia devoluta per difetto di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la motivazione mediante richiamo a precedenti conformi, utilizzata dal TAR per la parte relativa agli atti statali.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 è compatibile con gli artt. 23 e 41 Cost. quando la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali del ripiano, perseguendo la finalità di razionalizzare la spesa sanitaria mediante una misura ragionevole e proporzionata.
• La disciplina introdotta nel 2022 per rendere operative le procedure di ripiano degli sforamenti del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattiva quando non modifica sostanzialmente l'obbligo, già previsto e conoscibile dal 2015, ma ne rende concretamente possibile l'attuazione.
• Gli atti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78 del 2015, diretti soltanto a verificare dati contabili, individuare le imprese obbligate e applicare criteri e percentuali già fissati dalla legge e dagli atti statali, hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità amministrativa.
• La controversia sull'esatto importo dovuto da un'impresa fornitrice in base agli atti regionali applicativi del payback riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e, non essendo intermediata dall'esercizio di potere autoritativo né rientrando nella giurisdizione esclusiva, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: appartiene al giudice amministrativo la controversia che contesta le modalità di esercizio di un potere autoritativo, mentre appartiene al giudice ordinario quella relativa a un rapporto paritario e obbligatorio posto a valle dell'esercizio del potere.

Come è indicizzato