Sentenza n. 118/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 contro l’inerzia del Comune, socio di una società quotata e in house, rispetto all’acquisizione, da parte di una controllata della società partecipata, dell’intero capitale di un’altra società. Ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. In particolare, ha sostenuto che, anche quando l’acquisizione sia indiretta e realizzata per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, il Comune debba adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità della partecipazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione avverso il silenzio, il difetto di interesse dopo il perfezionamento dell’operazione e l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. alle società quotate e alle amministrazioni socie di tali società.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’Autorità dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda anche l’azione avverso il silenzio quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. L’azione è stata ritenuta ammissibile anche dopo il perfezionamento dell’acquisto, poiché l’inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non elimina l’obbligo amministrativo anteriormente omesso né l’interesse al controllo dell’operazione. Nel merito, il Collegio ha interpretato l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. nel senso che l’esonero per le società quotate riguarda le disposizioni rivolte direttamente a tali società, non gli obblighi posti a carico delle pubbliche amministrazioni socie. Pertanto, l’acquisizione, anche indiretta, di partecipazioni societarie impone agli enti pubblici gli adempimenti degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P., anche se l’operazione è realizzata tramite una società quotata o una sua controllata. Poiché la società partecipata era anche in house, l’acquisto costituiva una decisione significativa non rimessa all’autonomia gestionale della società, ma da deliberare dagli enti locali esercenti il controllo analogo. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, annullato l’eventuale nota di riscontro negativo e ordinato al Comune di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., con successiva trasmissione all’Autorità. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’Autorità comprende, in presenza di inerzia o rifiuto dell’amministrazione, anche l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere, non soltanto l’azione di annullamento.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. rivolte direttamente alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L’acquisto di partecipazioni, anche indirette, richiede una motivazione analitica sulla necessità per le finalità istituzionali, sulle ragioni e finalità dell’operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’Autorità e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali

  Gli atti deliberativi relativi alle partecipazioni comunali devono essere adottati dall’organo consiliare e redatti in conformità agli obblighi motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’obbligo deliberativo si applica all’acquisto di partecipazioni in società già esistenti, anche indirette; l’eccezione relativa alle società quotate non esclude gli obblighi delle amministrazioni quando l’operazione non comporti direttamente l’acquisto della qualità di socio da parte dell’ente, ma determini comunque una partecipazione pubblica indiretta.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Consente la conversione del rito quando il giudice ravvisi i presupposti per una diversa forma processuale.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Prevede il rito camerale per l’azione avverso il silenzio, rito convertito nel caso concreto in quello abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 è soggetto al rito abbreviato, indipendentemente dal concreto contenuto della domanda.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’Autorità garante della concorrenza e del mercato dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere quando l’inerzia dell’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 esclude l’applicazione del Testo unico alle società quotate o alle loro controllate soltanto quando la disposizione abbia come destinatari diretti tali società; la clausola non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 T.U.S.P. e trasmetterla all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione avviene per il tramite di una società quotata o di una sua controllata.
• L’acquisto di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, quando determina una nuova partecipazione indiretta degli enti locali soci, costituisce una decisione significativa che non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società, ma deve essere deliberata dagli enti pubblici esercenti il controllo analogo, con la motivazione richiesta dal T.U.S.P.
• Il successivo perfezionamento del contratto di acquisto e l’eventuale inefficacia negoziale prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non eliminano l’obbligo dell’amministrazione di adottare l’atto deliberativo omesso né l’interesse dell’Autorità a ottenere il ripristino del controllo amministrativo sull’operazione.

Come è indicizzato