Direttiva 2016/2284

Riduzione delle emissioni nazionali di determinati inquinanti atmosferici

La direttiva istituisce un nuovo quadro europeo per la riduzione delle emissioni nazionali di alcuni inquinanti atmosferici, in continuità con la strategia UE sulla qualità dell'aria e in coerenza con il protocollo di Göteborg rivisto nell'ambito della convenzione LRTAP. L'impianto normativo mira a ridurre gli impatti negativi sull'ambiente e sulla salute umana, rafforzando al contempo le sinergie con le politiche dell'Unione in materia di clima, energia, biodiversità e agricoltura.

Finalità e inquinanti interessati

La direttiva persegue l'obiettivo di tendere a livelli di qualità dell'aria che non comportino significativi impatti negativi e rischi significativi per la salute umana e per l'ambiente. A tal fine impone impegni nazionali di riduzione per SO2, NOx, COVNM, NH3 e PM2,5 e prevede obblighi di elaborazione, adozione e attuazione di programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico, oltre a monitoraggio e comunicazione dei dati sugli inquinanti disciplinati e sugli altri inquinanti dell'allegato I.

La direttiva contribuisce anche:

• agli obiettivi UE di qualità dell'aria e al progressivo allineamento agli orientamenti OMS;
• agli obiettivi in materia di biodiversità ed ecosistemi;
• al coordinamento tra politiche dell'aria, del clima e dell'energia.

Ambito di applicazione

L'ambito territoriale comprende le emissioni delle sostanze inquinanti elencate nell'allegato I provenienti da tutte le fonti presenti nel territorio degli Stati membri, nelle zone economiche esclusive e nelle zone di controllo dell'inquinamento. Sono escluse le emissioni nelle isole Canarie, nei dipartimenti francesi d'oltremare, a Madera e nelle Azzorre.

Per la struttura degli obblighi, la direttiva coinvolge gli Stati membri e le loro amministrazioni competenti, ma ha riflessi diretti anche sui settori emissivi chiamati a concorrere al rispetto degli impegni, in particolare agricoltura, energia, industria, trasporti, navigazione interna e riscaldamento domestico.

Definizioni rilevanti

L'articolo 3 contiene definizioni operative che delimitano il perimetro applicativo della disciplina. Tra le nozioni più importanti:

• emissione ed emissioni antropogeniche;
• precursori dell'ozono;
• obiettivi di qualità dell'aria;
• PM2,5 e particolato carbonioso;
• impegno nazionale di riduzione delle emissioni, espresso come riduzione percentuale rispetto al 2005;
• ciclo di atterraggio e decollo per gli aeromobili;
• traffico marittimo internazionale;
• zona di controllo dell'inquinamento;
• legislazione dell'Unione in materia di controllo dell'inquinamento atmosferico alla fonte.

Impegni nazionali di riduzione

L'articolo 4 costituisce il nucleo vincolante della direttiva. Gli Stati membri devono rispettare gli impegni nazionali di riduzione indicati nell'allegato II:

• per il periodo 2020-2029;
• a partire dal 2030.

Per il 2025 è imposto un livello intermedio indicativo da conseguire lungo una traiettoria lineare tra il valore 2020 e il valore 2030. È ammessa una traiettoria non lineare se più efficiente sotto il profilo economico o tecnico, purché converga progressivamente dal 2025 e non comprometta il raggiungimento dell'obiettivo 2030. Se nel 2025 la traiettoria non viene rispettata, lo Stato membro deve spiegare i motivi dello scostamento e indicare le misure correttive nelle relazioni successive.

Ai fini della conformità non si computano alcune emissioni:

• emissioni degli aeromobili al di fuori del ciclo di atterraggio e decollo;
• emissioni del traffico marittimo nazionale da e verso i territori esclusi dall'articolo 2, paragrafo 2;
• emissioni del traffico marittimo internazionale;
• emissioni di NOx e COVNM provenienti dalle attività agricole indicate nelle categorie 3B e 3D della nomenclatura NFR.

Flessibilità e adattamenti

L'articolo 5 introduce una serie di meccanismi di flessibilità, pensati per gestire casi in cui il rispetto letterale degli impegni risulti compromesso da fattori tecnici o eventi eccezionali.

Le principali ipotesi sono:

• adattamento degli inventari nazionali se metodi migliorati rendono evidente una violazione degli impegni;
• uso della media triennale delle emissioni in presenza di inverno eccezionalmente rigido o estate eccezionalmente secca;
• flessibilità fino a cinque anni quando l'impegno nazionale è più rigoroso della riduzione efficiente sotto il profilo dei costi individuata nella STIA 16, con compensazione mediante riduzione equivalente di un altro inquinante;
• flessibilità fino a tre anni in caso di improvvisa ed eccezionale interruzione o perdita di capacità nel sistema di produzione o fornitura di elettricità e/o calore.

Gli Stati membri che intendono utilizzare tali meccanismi devono informare la Commissione entro il 15 febbraio dell'anno interessato. La Commissione, con l'assistenza dell'Agenzia europea per l'ambiente, verifica la sussistenza delle condizioni e può adottare atti di esecuzione sulle modalità di utilizzo.

Programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico

L'articolo 6 impone a ciascuno Stato membro di elaborare, adottare e attuare un programma nazionale di controllo dell'inquinamento atmosferico conforme all'allegato III. Il programma deve servire a rispettare gli impegni dell'articolo 4 e a contribuire agli obiettivi generali della direttiva.

Il contenuto minimo comprende, tra l'altro:

• quadro strategico nazionale e priorità politiche;
• analisi delle opzioni strategiche per il 2020-2029 e il 2030;
• misure e politiche scelte, con calendario di adozione e attuazione;
• eventuale giustificazione dei costi sproporzionati per il livello 2025;
• impiego dei meccanismi di flessibilità;
• coerenza con altri piani e programmi settoriali.

Gli Stati membri devono inoltre:

• valutare l'impatto delle fonti nazionali sulla qualità dell'aria nel proprio territorio e negli Stati membri limitrofi;
• tenere conto della necessità di ridurre gli inquinanti per raggiungere gli obiettivi di qualità dell'aria;
• privilegiare, per il black carbon, misure che riducano il PM2,5;
• includere misure obbligatorie dell'allegato III, parte 2, e, se del caso, misure opzionali o equivalenti.

Il programma va aggiornato almeno ogni quattro anni. Se, sulla base di inventari o proiezioni, emerge il mancato rispetto o il rischio di mancato rispetto degli obblighi dell'articolo 4, le politiche e misure vanno aggiornate entro 18 mesi. Sono previste consultazione pubblica e, se necessario, consultazioni transfrontaliere. La Commissione può adottare atti delegati per aggiornare l'allegato III, parte 2, e atti di esecuzione sul formato dei programmi.

Misure settoriali, con focus agricolo

L'allegato III, parte 2, dettaglia misure che gli Stati membri devono considerare, in particolare per il settore agricolo, in quanto principale fonte di ammoniaca e rilevante anche per il particolato fine.

Per l'ammoniaca, gli Stati membri devono tenere conto del documento di orientamento UNECE del 2014 e delle migliori tecniche disponibili di cui alla direttiva 2010/75/UE. Il testo suggerisce, tra l'altro:

• adozione di un codice nazionale di buone pratiche agricole;
• uso di bilanci dell'azoto;
• divieto dei fertilizzanti al carbonato di ammonio;
• sostituzione dell'urea con nitrato di ammonio o uso di tecniche che riducano almeno del 30% le emissioni rispetto al metodo di riferimento;
• tecniche di spandimento, stoccaggio e stabulazione a basse emissioni;
• strategie alimentari a ridotto contenuto proteico.

Per particolato e particolato carbonioso, gli Stati membri possono:

• vietare l'incenerimento di rifiuti agricoli, residui colturali e rifiuti forestali, con deroghe limitate;
• adottare un codice nazionale di buone pratiche per la gestione dei residui del raccolto.

Nel predisporre tali misure, gli Stati membri devono considerare gli impatti su piccole e micro aziende agricole e possono, ove possibile, esentarle.

Inventari, proiezioni e relazioni

L'articolo 8 disciplina un sistema articolato di monitoraggio e comunicazione. Gli Stati membri devono elaborare e aggiornare:

• annualmente gli inventari nazionali delle emissioni per gli inquinanti della tabella A dell'allegato I;
• annualmente, se del caso, gli inventari per la tabella B;
• ogni quattro anni gli inventari geograficamente disaggregati e quelli delle grandi fonti puntuali;
• ogni due anni le proiezioni nazionali delle emissioni per gli inquinanti della tabella C;
• una relazione d'inventario di accompagnamento.

Gli inventari e le proiezioni devono rispettare le metodologie dell'allegato IV e, se del caso, evidenziare l'uso dei meccanismi di flessibilità. La Commissione, assistita dall'Agenzia europea per l'ambiente, prepara anche inventari e proiezioni a livello UE.

L'allegato I specifica tempi e contenuti delle comunicazioni, con date chiave come il 15 febbraio, il 1 maggio e il 15 marzo a seconda del tipo di dato. L'allegato IV richiede inventari trasparenti, coerenti, comparabili, completi ed esatti, oltre a proiezioni e relazioni d'inventario dettagliate, includendo metodologie, fattori di emissione, dati sulle attività, incertezze, QA/QC e, ove necessario, adattamenti degli inventari.

Monitoraggio degli impatti sugli ecosistemi

L'articolo 9 richiede il monitoraggio degli impatti negativi dell'inquinamento atmosferico sugli ecosistemi terrestri e acquatici attraverso una rete rappresentativa e un approccio efficiente sotto il profilo dei costi e basato sul rischio. Gli Stati membri devono coordinare tale attività con altri programmi UE, in particolare quelli previsti dalle direttive 2008/50/CE, 2000/60/CE e 92/43/CEE, e, se opportuno, con la convenzione LRTAP.

Gli indicatori facoltativi dell'allegato V riguardano, tra l'altro:

• ecosistemi di acqua dolce;
• acidità del suolo e bilancio dei nutrienti;
• danni alla vegetazione e perdita di biodiversità dovuti all'ozono.

Comunicazioni alla Commissione e controlli

Ai sensi dell'articolo 10, gli Stati membri devono trasmettere i primi programmi nazionali entro il 1 aprile 2019. Gli aggiornamenti successivi vanno inviati entro due mesi dall'aggiornamento stesso.

Per gli inventari e le proiezioni, la comunicazione deve avvenire secondo il calendario dell'allegato I e deve essere coerente con quanto inviato al segretariato della convenzione LRTAP. La Commissione effettua un esame dei dati per verificarne trasparenza, accuratezza, coerenza, comparabilità e completezza; se necessario, può determinare correzioni tecniche vincolanti.

Le informazioni sul monitoraggio degli impatti sugli ecosistemi devono essere comunicate entro il 1 luglio 2018 e il 1 luglio 2019, con aggiornamenti quadriennali.

Relazioni della Commissione, riesame e possibili evoluzioni

L'articolo 11 impone una relazione quadriennale della Commissione, a partire dal 1 aprile 2020, sui progressi nell'attuazione della direttiva. La relazione valuta, in particolare:

• il rispetto degli obiettivi di riduzione e dei livelli indicativi 2025;
• i progressi verso gli standard UE di qualità dell'aria e gli obiettivi su biodiversità ed ecosistemi;
• la necessità di misure supplementari a livello UE o nazionale;
• l'uso dei fondi UE;
• i risultati dell'esame dei programmi nazionali;
• gli impatti sanitari, ambientali e socioeconomici.

Se il mancato conseguimento dipende dall'inefficacia della legislazione UE di controllo alla fonte o dalla sua cattiva attuazione nazionale, la Commissione valuta ulteriori interventi e, se del caso, presenta proposte legislative, inclusa nuova normativa di controllo alla fonte.

L'articolo 13 prevede un riesame entro il 31 dicembre 2025 per preservare i progressi verso gli obiettivi della direttiva e tenere conto dei progressi scientifici e tecnici nonché delle politiche UE sul clima e sull'energia. In questo contesto la Commissione può proporre nuovi impegni post-2030. Per l'ammoniaca deve considerare in particolare l'evoluzione della scienza, gli orientamenti UNECE, le migliori tecniche disponibili e le misure agroambientali della PAC. Sulle emissioni di mercurio, la Commissione effettua una valutazione specifica e, se opportuno, propone misure legislative.

Trasparenza, accesso alle informazioni e partecipazione

L'articolo 14 impone agli Stati membri la diffusione attiva e sistematica, via sito web accessibile al pubblico, dei programmi nazionali, degli inventari nazionali, delle proiezioni e delle relazioni d'inventario. La Commissione diffonde analogamente gli inventari e le proiezioni UE e pubblica, sul proprio sito, le ipotesi di base della STIA 16, l'elenco della legislazione UE di controllo alla fonte e i risultati dell'esame dei dati nazionali.

L'articolo 19 modifica la direttiva 2003/35/CE per includere la nuova disciplina tra gli atti rilevanti ai fini della partecipazione del pubblico.

Cooperazione internazionale

L'articolo 15 prevede che l'Unione e gli Stati membri proseguano la cooperazione bilaterale e multilaterale con i paesi terzi e il coordinamento in seno a UNEP, UNECE, FAO, IMO e ICAO, anche tramite scambio di informazioni scientifiche e tecniche, per migliorare le basi della riduzione delle emissioni.

Delega, attuazione e comitologia

La direttiva attribuisce alla Commissione poteri delegati per aggiornare gli allegati I, III, IV e V, rispettivamente in relazione agli sviluppi della convenzione LRTAP e al progresso tecnico e scientifico. La delega dura cinque anni dal 31 dicembre 2016, è tacitamente prorogata salvo opposizione e può essere revocata dal Parlamento europeo o dal Consiglio.

Gli atti di esecuzione relativi ai meccanismi di flessibilità e al formato dei programmi nazionali sono adottati secondo la procedura d'esame, con assistenza del comitato per la qualità dell'aria ambiente istituito dalla direttiva 2008/50/CE.

Sanzioni, recepimento e regime transitorio

L'articolo 18 obbliga gli Stati membri a prevedere sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive per le violazioni delle disposizioni nazionali di recepimento.

Il recepimento deve avvenire entro il 1 luglio 2018. Fa eccezione l'articolo 10, paragrafo 2, che deve essere recepito entro il 15 febbraio 2017. Gli Stati membri devono informare la Commissione e trasmettere il testo delle misure nazionali di recepimento.

La direttiva 2001/81/CE è abrogata dal 1 luglio 2018, ma alcuni suoi articoli restano applicabili fino al 31 dicembre 2019; inoltre, gli articoli 7 e 8 e l'allegato III sono abrogati già dal 31 dicembre 2016. La nuova direttiva entra in vigore il 31 dicembre 2016.