Sentenza n. 552/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale, a seguito dell'accertamento della Polizia Locale relativo all'occupazione abusiva di 1,10 metri quadrati di suolo pubblico con tavoli e sedie funzionali alla somministrazione, ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi e la chiusura dell'esercizio per dieci giorni e comunque fino al ripristino. Sono stati dedotti, anzitutto, la violazione degli artt. 7 e seguenti della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. La ricorrente ha inoltre contestato, in via propria e derivata, l'ordinanza sindacale n. 85/2024, deducendo carenza di potere, violazione dei principi di legalità, tassatività e proporzionalità delle sanzioni, violazione dell'art. 1 l. 689/1981 e dell'art. 3, comma 16, della l. 94/2009, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e arbitrarietà. In particolare, è stato sostenuto che la disposizione primaria prevede una chiusura non inferiore a cinque giorni, ma non autorizza il Comune a predeterminare in via generale una sanzione fissa di dieci giorni senza motivazione specifica e senza contraddittorio procedimentale. Roma Capitale ha eccepito che il verbale di accertamento, regolarmente notificato, avrebbe dato avvio al procedimento sanzionatorio e che la misura sarebbe stata vincolata; ha inoltre sostenuto che la norma statale attribuirebbe all'autorità il potere discrezionale di fissare una durata superiore al minimo di cinque giorni.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il Collegio ha ritenuto illegittima, per violazione dei principi di legalità e tassatività delle sanzioni amministrative punitive, la previsione dell'ordinanza sindacale n. 85/2024 che stabiliva in dieci giorni la chiusura dell'esercizio per l'occupazione abusiva di suolo pubblico nei siti UNESCO. Il giudice ha distinto tra la chiusura fino al ripristino dello stato dei luoghi, avente natura ripristinatoria e non sanzionatoria, e la chiusura successiva al ripristino, avente natura punitiva e afflittiva. Poiché la sanzione deve essere predeterminata dalla legge nella sua cornice e nel limite massimo, l'art. 3, comma 16, l. 94/2009 è stato interpretato nel senso che la chiusura punitiva deve essere disposta per cinque giorni quando il ripristino preceda tale termine; non è invece consentito all'amministrazione fissare autonomamente una durata superiore, come quella di dieci giorni. È stata quindi annullata l'ordinanza sindacale limitatamente alla previsione dei dieci giorni e, per conseguenza, è stato annullato il provvedimento dirigenziale limitatamente alla chiusura dal sesto al decimo giorno. È stata respinta la censura relativa all'omessa comunicazione di avvio del procedimento, poiché il verbale di accertamento della violazione era stato regolarmente notificato e aveva dato avvio al procedimento sanzionatorio. Le spese sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 3, comma 16, l. 94/2009

  chiusura dell'esercizio commerciale fino all'adempimento dell'ordine e “comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni”

  La disposizione attribuisce il potere di ordinare il ripristino e, per l'occupazione a fini commerciali, la chiusura dell'esercizio. La chiusura successiva al ripristino ha natura sanzionatoria e, secondo l'interpretazione costituzionalmente orientata accolta dal giudice, deve essere applicata per cinque giorni; la norma non consente all'amministrazione di fissare una durata superiore, quale quella di dieci giorni.

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  Individua la violazione relativa all'occupazione abusiva del suolo pubblico accertata nel caso concreto.

• art. 633 c.p.

  È richiamato dall'art. 3, comma 16, l. 94/2009 tra i presupposti delle misure relative all'indebita occupazione di suolo pubblico.

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  La censura di omessa comunicazione di avvio è stata respinta, poiché il verbale di accertamento notificato all'interessata ha dato avvio al procedimento sanzionatorio.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È stato richiamato dalla resistente in relazione alla natura vincolata del provvedimento; la decisione, tuttavia, ha definito la censura procedimentale valorizzando la notificazione del verbale di accertamento.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di richiamare la motivazione di una precedente sentenza della stessa Sezione relativa alla medesima questione.

Massime di principio

• La chiusura di un esercizio commerciale disposta fino al ripristino dello stato dei luoghi, quando mira a impedire la prosecuzione di un'attività non conforme alla legge, ha natura ripristinatoria; la chiusura disposta per un periodo ulteriore rispetto al ripristino ha invece natura sanzionatoria punitiva se produce un effetto afflittivo e dissuasivo.
• Le sanzioni amministrative punitive devono essere predeterminate dalla legge quanto alla loro cornice e al limite massimo applicabile; l'amministrazione non può fissare con atto amministrativo una sanzione superiore a quella ricavabile dalla disposizione primaria.
• La previsione legislativa di una chiusura non inferiore a cinque giorni può essere interpretata, in senso conforme ai principi di legalità e tassatività, come individuazione della durata della sanzione punitiva in cinque giorni quando il ripristino dello stato dei luoghi sia intervenuto prima di tale termine.
• Un atto amministrativo generale può disciplinare in via preventiva e uniforme l'esercizio del potere di chiusura previsto dalla legge, ma non può trasformare il minimo legislativo in una sanzione fissa di durata superiore priva di base legale.
• La notificazione del verbale di accertamento della violazione può assolvere alla funzione di avvio del procedimento sanzionatorio, sicché non è fondata la censura di omessa comunicazione di avvio quando l'interessato abbia ricevuto il verbale e il procedimento prenda avvio dall'accertamento dell'illecito.

Come è indicizzato