Cassazione Civile, Ordinanza n. 34277/2023 del 07/12/2023

Esito

La controversia

La società concessionaria di una tratta autostradale, in relazione a una convenzione di concessione scaduta, ha impugnato davanti al giudice amministrativo un provvedimento ministeriale che aveva restituito senza approvazione, o comunque aveva approvato solo parzialmente con decurtazione di somme, il progetto esecutivo relativo a interventi di riqualificazione strutturale e stradale della rete autostradale. La società ha dedotto che il procedimento si era concluso tardivamente, dopo una precedente pronuncia che aveva accertato l'illegittimità del silenzio ministeriale, e ha sostenuto che i costi degli adeguamenti necessari per la sicurezza della tratta non potevano essere posti a suo carico, dovendo invece essere coperti nel piano economico-finanziario; ha inoltre lamentato carenza di motivazione, istruttoria e illogicità del provvedimento. Nel regolamento preventivo di giurisdizione la ricorrente ha chiesto di stabilire se la controversia, sostanzialmente inerente all'adempimento dell'obbligo del concedente di collaborare all'esecuzione della convenzione e di approvare i progetti nei termini, appartenesse alla giurisdizione ordinaria o a quella amministrativa, richiamando anche una precedente sentenza del Tribunale di Torino che, in altra causa connessa ma riferita a costi di un diverso periodo, aveva già affermato la giurisdizione del giudice ordinario.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno esaminato l'ammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione proposto anche dalla parte attrice e hanno ritenuto non preclusivo né il fatto che la domanda fosse stata proposta dalla stessa ricorrente, né l'esistenza di precedenti decisioni di merito né il giudicato formatosi su una diversa controversia tra le medesime parti, perché relative a petitum e causa petendi diversi. Nel merito del riparto di giurisdizione, la Corte ha escluso che la lite rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: la controversia attiene alla fase esecutiva di una concessione di lavori/gestione autostradale e riguarda l'accertamento dell'adempimento o inadempimento delle obbligazioni convenzionali e il riconoscimento dei corrispettivi/costi di investimenti, senza che il provvedimento impugnato esprima un potere autoritativo idoneo a incidere unilateralmente sulla posizione delle parti. La valutazione del concedente sulla necessità delle opere e sulla congruità dei costi è stata ricondotta a un sindacato tecnico-giuridico nell'ambito del rapporto paritetico di concessione. La Corte ha quindi dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 370, comma 1, c.p.c.

  "al fine dell'eventuale partecipazione all'udienza di discussione ex art.370 comma 1 c.p.c."

  richiamato solo per la costituzione del Ministero in vista dell'udienza

• art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm.

  non ricorre la giurisdizione esclusiva amministrativa quando la controversia investe la fase esecutiva della concessione e l'adempimento delle obbligazioni convenzionali, senza esercizio di poteri autoritativi

• art. 133, comma primo, lett. e), cod. proc. amm.

  richiamato in comparazione, ma escluso come base della giurisdizione amministrativa nella fase esecutiva del rapporto

• art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241

  la convenzione non viene ricondotta alla figura dell'accordo amministrativo di cui all'art. 11, essendo incompatibile con il sistema di riparto di giurisdizione

• art. 3 e 143 d.lgs. n. 163/2006

  richiamati dalla ricorrente a sostegno dell'illegittimità del provvedimento e della disciplina del rapporto concessorio

• art. 165 e 177 d.lgs. n. 50/2016

  richiamati dalla ricorrente quali norme della disciplina successiva della concessione

• art. 3 della delibera CIPE n. 39/2007

  richiamata dalla ricorrente in relazione alla disciplina economico-finanziaria della concessione

• art. 2 della convenzione

  pone a carico del concessionario la progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento richiesti dalla sicurezza del traffico e dal mantenimento del livello di servizio

• art. 3 della convenzione

  impone al concessionario la predisposizione periodica del programma dei lavori da sottoporre al concedente, il cui controllo è tecnico-giuridico sui costi e sulla necessità delle opere

Massime di principio

• Nelle concessioni di lavori pubblici con gestione dell'opera, la giurisdizione ordinaria conosce le controversie che attengono alla fase esecutiva del rapporto e all'adempimento o inadempimento delle obbligazioni assunte dalle parti, comprese le domande di pagamento, rimborso costi e conseguenze risarcitorie, salvo che sia dedotto l'esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione.
• La mera impugnazione di un atto amministrativo non determina di per sé la giurisdizione amministrativa: ai fini del riparto conta il petitum sostanziale, cioè la natura della posizione dedotta in giudizio e il contenuto effettivo della pretesa.
• Il provvedimento del concedente che approva, modifica o valuta tecnicamente un progetto di intervento previsto dalla concessione non è necessariamente espressione di potere autoritativo; se incide solo sull'esecuzione del rapporto secondo convenzione, la controversia resta di natura paritetica e spetta al giudice ordinario.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall'attore quando sussistano ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, al fine di ottenere una definizione anticipata e stabile della questione di giurisdizione.
• Il giudicato formatosi su una diversa controversia tra le stesse parti non preclude il regolamento se la nuova causa ha petitum e causa petendi autonomi, anche se riferiti al medesimo rapporto contrattuale o concessorio.

Come è indicizzato