Sentenza n. 432/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha chiesto l'accertamento dell'inadempimento della società agli obblighi assunti con la convenzione urbanistica del 16 aprile 2009, relativa alla realizzazione e successiva cessione di porzioni di parcheggio, aiuole e marciapiedi nonché di un locale commerciale destinato ad attrezzature comuni. Ha inoltre dedotto l'inadempimento dell'obbligo di cedere una porzione di area di 15 mq, successivamente frazionata e venduta a un terzo, e una porzione di marciapiede pubblico di 5,85 mq rimasta incorporata in una particella privata. Il Comune ha domandato, ai sensi dell'art. 2932 c.c., il trasferimento coattivo dei beni immobili e la trascrizione della sentenza, oltre al risarcimento del danno derivante dalla mancata disponibilità e locazione del locale commerciale. La società resistente ha contestato il ricorso sostenendo che l'inadempimento fosse imputabile al Comune. Il giudice ha distinto gli obblighi della convenzione originaria, garantiti da una prima polizza fideiussoria, dall'obbligo, previsto dalla convenzione integrativa del 2010, di corrispondere la monetizzazione degli standard urbanistici aggiuntivi derivanti dall'incremento volumetrico, garantito da una seconda polizza. Il Comune aveva già escusso la seconda polizza, mentre la prima non risultava escussa. La società aveva subordinato la cessione dei beni alla restituzione di entrambe le polizze, pretendendo di scomputare anche la monetizzazione degli standard aggiuntivi dagli oneri di urbanizzazione.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., trattandosi di controversia sull'esecuzione di una convenzione urbanistica quale accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento, e comunque ai sensi della lett. f), in materia urbanistica ed edilizia concernente l'uso del territorio. Nel merito ha accolto la domanda di accertamento, rilevando che la società aveva realizzato e collaudato le opere, ma non le aveva trasferite al Comune, che aveva adempiuto ai propri obblighi rilasciando i titoli edilizi e riconoscendo lo scomputo degli oneri di urbanizzazione. Ha escluso che la società potesse subordinare la cessione alla restituzione della polizza relativa alla monetizzazione degli standard aggiuntivi, poiché gli oneri di urbanizzazione e la monetizzazione degli standard sono obbligazioni distinte, con diversa funzione e diverse garanzie. Poiché il Comune aveva provato la fonte negoziale dell'obbligazione e allegato l'inadempimento, spettava alla società dimostrare l'adempimento, prova che non è stata fornita. Il TAR ha quindi dichiarato l'inadempimento anche con riferimento all'area di 15 mq venduta a terzi e alla porzione di marciapiede di 5,85 mq. Ha ritenuto ammissibile l'azione ex art. 2932 c.c. anche per gli obblighi derivanti da convenzioni urbanistiche e ha disposto il trasferimento coattivo e gratuito al Comune delle particelle 1654, 1671 e 1672 e del locale commerciale identificato come foglio 25, mappale 474 sub 78, ordinando la trascrizione della sentenza. La domanda risarcitoria è stata rigettata perché il Comune non ha fornito prova né dell'an né del quantum del danno da mancata locazione del locale; la liquidazione equitativa non può supplire all'assenza di un principio di prova, anche quantitativo. Le spese sono state compensate per un terzo, in ragione del rigetto della domanda risarcitoria, e poste per i restanti due terzi a carico della società.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.

  formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie sull'esecuzione delle convenzioni urbanistiche in quanto accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento.

• art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a.

  controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio

  Conferma la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie urbanistiche ed edilizie relative all'uso del territorio.

• art. 2932 c.c.

  se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso

  Consente anche alla pubblica amministrazione di ottenere il trasferimento coattivo dei beni oggetto di un obbligo di cessione assunto in una convenzione urbanistica.

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione urbanistica può avere valore di accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento amministrativo, con conseguente applicabilità degli strumenti civilistici di esecuzione dell'obbligo di trasferimento.

• art. 2697 c.c.

  Il Comune deve provare la fonte dell'obbligazione e allegare l'inadempimento; una volta assolto tale onere, spetta al debitore dimostrare il fatto estintivo costituito dall'adempimento.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa presuppone la prova dell'esistenza del danno e un principio di prova del suo ammontare; non può supplire alla totale assenza di prova dell'an e del quantum.

• art. 3 D.M. 1444/1968

  È richiamato quale base per il calcolo degli standard urbanistici aggiuntivi connessi all'incremento degli abitanti insediati o insediabili.

• d.P.R. 380/2001

  È richiamato in relazione allo scomputo degli oneri di urbanizzazione connesso alla realizzazione delle opere previste dalla convenzione.

Massime di principio

• Le controversie sull'adempimento delle obbligazioni assunte con una convenzione urbanistica rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sia perché la convenzione costituisce un accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento, sia perché la controversia attiene alla materia urbanistica ed edilizia concernente l'uso del territorio.
• L'obbligo convenzionale di realizzare e cedere opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri di urbanizzazione è distinto dall'obbligo di corrispondere la monetizzazione degli standard urbanistici aggiuntivi derivanti da un incremento volumetrico; le due obbligazioni hanno diversa funzione, fonte e garanzia e non possono essere compensate o subordinate reciprocamente in assenza di una specifica previsione convenzionale.
• Accertato l'inadempimento dell'obbligo di trasferire beni immobili assunto con una convenzione urbanistica, la pubblica amministrazione può ottenere una sentenza costitutiva ai sensi dell'art. 2932 c.c., purché il trasferimento sia possibile e non sia escluso dal titolo convenzionale.
• Nelle obbligazioni derivanti da una convenzione urbanistica, il creditore che provi la fonte negoziale dell'obbligo e alleghi l'inadempimento assolve il proprio onere probatorio; spetta al debitore dimostrare l'adempimento quale fatto estintivo dell'obbligazione.
• La domanda risarcitoria per mancata disponibilità o mancata locazione di un bene pubblico deve essere sorretta dalla prova dell'esistenza del danno e del suo ammontare, almeno mediante un principio di prova; la liquidazione equitativa non può colmare l'assenza di prova dell'an e del quantum.

Come è indicizzato