Sentenza n. 6774/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il titolare dell’impresa individuale, titolare di una concessione di suolo pubblico rilasciata dal Comune di Forio, ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva parzialmente accolto il ricorso proposto dalla società esercente un’attività commerciale concorrente. La società aveva presentato precedenti istanze di accesso agli atti, relative alla tettoia e ai titoli edilizi dell’attività dell’appellante, nonché istanze di annullamento o rettifica in autotutela della concessione di suolo pubblico. Con la nota del 28 ottobre 2025 aveva sollecitato il Comune a definire i procedimenti di accesso e a fornire una relazione riepilogativa sulla posizione amministrativa dell’impresa e sulla concessione, qualificando la nota anche come diffida a provvedere. Il TAR aveva ritenuto cessata la materia del contendere quanto alle richieste di accesso parzialmente soddisfatte, aveva dichiarato inammissibile o irricevibile la parte relativa al silenzio-diniego sull’accesso e aveva invece accolto l’azione ex art. 117 c.p.a. quanto al silenzio sulle istanze di autotutela. L’appellante ha dedotto che la nota del 28 ottobre 2025 riguardava esclusivamente l’accesso a informazioni e documenti e non conteneva una richiesta di adozione di provvedimenti di autotutela; in ogni caso, ha sostenuto l’insussistenza di un obbligo giuridico dell’amministrazione di provvedere su istanze di riesame di precedenti atti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza di primo grado nella parte relativa all’azione avverso il silenzio-inadempimento. Dall’oggetto e dalle conclusioni della nota del 28 ottobre 2025 ha ricavato che il petitum era limitato all’ottenimento di una relazione riepilogativa e della documentazione richiesta con le precedenti istanze di accesso, allo scopo di comprendere la situazione della concessione e tutelare la posizione della società nel contenzioso promosso dall’appellante. I riferimenti alle precedenti istanze di autotutela del 2023, 2024 e 2025 servivano soltanto a dimostrare l’interesse e la legittimazione all’ostensione documentale e non integravano una richiesta di provvedimento di annullamento o rettifica della concessione. La richiesta di relazione non poteva essere assimilata a una richiesta di esercizio dell’autotutela, né il successivo procedimento di rettifica avviato dal Comune assumeva rilievo, perché non era basato sulla nota oggetto del giudizio ed era comunque culminato nell’archiviazione. Il ricorso di primo grado avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. è stato quindi dichiarato inammissibile in parte qua per l’erronea qualificazione della nota. Il Collegio ha ritenuto non necessario esaminare ulteriormente, in via generale, l’assenza di un obbligo dell’amministrazione di provvedere sulle istanze di riesame, trattandosi di potere di autotutela ampiamente discrezionale e di mere sollecitazioni prive di efficacia cogente. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  di pronunciarsi espressamente sulla nota di sollecito/diffida datata 28/10/2025 in parte qua e comunicare la relativa determinazione alla società ricorrente entro il termine di 30 […] giorni

  Il rimedio contro il silenzio può essere utilizzato soltanto quando l’istanza prospetti un obbligo giuridico dell’amministrazione di provvedere; non è applicabile se la nota è erroneamente interpretata come richiesta di esercizio dell’autotutela mentre ha contenuto meramente ostensivo.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio-inadempimento presuppone l’esistenza di uno specifico obbligo di provvedere e non può fondarsi su una lettura impropria di una richiesta di accesso e informazioni.

• art. 2 l. 241/1990

  L’obbligo di conclusione del procedimento opera quando vi sia un procedimento amministrativo dovuto; il giudice ha escluso che, nella fattispecie, la nota del 28 ottobre 2025 imponesse al Comune di pronunciarsi su istanze di autotutela.

• art. 22, comma 1, lett. d, l. 241/1990

  avente notoriamente ad oggetto i documenti detenuti dall’amministrazione

  L’accesso documentale concerne i documenti detenuti dall’amministrazione; una richiesta di relazione riepilogativa può risultare estranea anche all’ambito proprio dell’accesso documentale se pretende un’elaborazione informativa non coincidente con documenti già esistenti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È richiamato con riguardo al procedimento di rettifica della concessione, archiviato dal Comune sul presupposto del decorso del termine per l’esercizio dell’autotutela; tale procedimento non è stato ritenuto rilevante per la decisione dell’appello.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio-inadempimento è ammissibile solo quando l’istanza dell’interessato sia diretta a ottenere l’adozione di un provvedimento dovuto e sussista uno specifico obbligo giuridico dell’amministrazione di provvedere.
• La qualificazione dell’istanza ai fini dell’azione contro il silenzio deve essere compiuta sulla base del suo oggetto e del petitum effettivo, ricavabili dal contenuto complessivo della nota; il riferimento a pregresse istanze di autotutela può avere mera funzione di dimostrare l’interesse e la legittimazione all’accesso e non equivale, di per sé, a una nuova richiesta di annullamento o rettifica.
• La richiesta di una relazione riepilogativa sulla posizione amministrativa di un soggetto non è automaticamente assimilabile a una richiesta di esercizio dell’autotutela e può risultare estranea all’accesso documentale quando imponga all’amministrazione un’attività di elaborazione informativa non limitata all’ostensione di documenti detenuti.
• Il successivo avvio di un procedimento amministrativo non incide sul giudizio avverso il silenzio se tale procedimento non è stato avviato sulla base dell’istanza oggetto del giudizio.
• In linea generale, le istanze private di riesame di precedenti provvedimenti non determinano un obbligo giuridico di provvedere quando sollecitano l’esercizio dell’autotutela, trattandosi di un potere ampiamente discrezionale; il privato può formulare sollecitazioni o segnalazioni prive di efficacia cogente.

Come è indicizzato