Direttiva 2014/59

Quadro comune UE per il risanamento e la risoluzione delle banche

La direttiva 2014/59/UE istituisce un sistema armonizzato di prevenzione, intervento precoce e risoluzione delle crisi bancarie, nato per rispondere alle lacune emerse durante la crisi finanziaria. L’obiettivo è consentire la gestione ordinata del dissesto di enti creditizi e imprese di investimento, preservando le funzioni essenziali, limitando il contagio e riducendo il ricorso al denaro pubblico.

Finalità e principi ispiratori

La direttiva muove da alcuni assi portanti:

• gli azionisti assorbono per primi le perdite;
• i creditori contribuiscono dopo gli azionisti secondo il loro rango;
• nessun creditore deve subire un trattamento peggiore di quello che avrebbe avuto in liquidazione ordinaria;
• i depositi protetti restano integralmente salvaguardati;
• la risoluzione va applicata solo quando è necessaria nell’interesse pubblico.

Il quadro mira anche a rendere omogenee le regole nel mercato interno, così da evitare distorsioni competitive tra Stati membri e rafforzare la gestione dei gruppi transfrontalieri.

Ambito di applicazione

La direttiva si applica agli enti creditizi e alle imprese di investimento stabiliti nell’Unione, alle società di partecipazione finanziaria e mista, alle loro filiazioni rilevanti e alle succursali di enti di paesi terzi, secondo condizioni specifiche. Per i gruppi, il testo considera sia il profilo individuale sia quello consolidato, con regole dedicate agli enti significativi e alle succursali significative.

Gli Stati membri possono adottare disposizioni più rigorose o aggiuntive, purché compatibili con la direttiva e con gli atti delegati ed esecutivi adottati sulla sua base.

Autorità di risoluzione e riparto delle competenze

Ogni Stato membro deve designare una o più autorità di risoluzione, che devono essere autorità pubbliche o investite di poteri pubblici. È ammessa, in via eccezionale, la coincidenza con l’autorità competente di vigilanza, ma in tal caso devono esistere adeguate separazioni funzionali e organizzative tra vigilanza e risoluzione.

Gli Stati membri devono anche designare un ministero competente unico, da coinvolgere nelle decisioni che possono incidere sul bilancio pubblico o avere implicazioni sistemiche. Le autorità devono disporre di risorse, competenze e capacità operative idonee a intervenire con rapidità e flessibilità.

Pianificazione preventiva: piani di risanamento e piani di risoluzione

La direttiva attribuisce un ruolo centrale alla pianificazione ex ante.

I piani di risanamento devono essere predisposti dagli enti non appartenenti a gruppi vigilati su base consolidata e aggiornati almeno annualmente o al verificarsi di modifiche significative. Devono contenere misure per il ripristino della solidità finanziaria, scenari di stress realistici, indicatori di attivazione e un quadro delle azioni possibili. Il piano non può presupporre sostegno finanziario pubblico straordinario, ma può analizzare l’accesso ai meccanismi della banca centrale e le garanzie utilizzabili.

Per i gruppi, la logica è simile ma più articolata: l’impresa madre nell’Unione prepara un piano di risanamento di gruppo, da valutare congiuntamente dalle autorità interessate. Il piano deve coordinare le misure tra capogruppo, filiazioni e, se del caso, succursali significative.

I piani di risoluzione sono preparati dalle autorità di risoluzione e devono individuare ex ante le modalità di applicazione degli strumenti di risoluzione. Anche qui il contenuto è proporzionato alle dimensioni, al profilo di rischio e alla complessità dell’ente o del gruppo. Devono indicare, tra l’altro, funzioni essenziali, linee di business principali, interdipendenze critiche, opzioni di finanziamento e requisiti MREL, ove già applicabili.

Valutazione della risolvibilità e rimozione degli ostacoli

Le autorità devono valutare se un ente o un gruppo sia effettivamente risolvibile senza fare affidamento su sostegno pubblico straordinario o liquidità di emergenza della banca centrale. La valutazione prende in esame gli aspetti elencati nell’allegato, come la struttura giuridica, i sistemi informativi, i contratti di servizio, le garanzie infragruppo, le interconnessioni e la possibilità di separare funzioni essenziali e linee di business.

Se emergono ostacoli sostanziali alla risoluzione, l’autorità può imporre misure correttive anche incisive: riduzione del rischio, modifiche alla strategia o alla governance, obbligo di emettere passività ammissibili, revisione di strutture societarie e operative, separazione di attività o istituzione di holding finanziarie. Nel contesto di gruppo, tali misure sono coordinate nei collegi di risoluzione e possono richiedere decisioni congiunte.

Intervento precoce e amministrazione temporanea

Quando un ente viola o rischia di violare requisiti prudenziali, le autorità competenti possono attivare misure di intervento precoce: richiesta di aggiornare o attuare il piano di risanamento, convocazione dell’assemblea, modifica della strategia, cambiamenti organizzativi, rimozione di amministratori non idonei e preparazione alla ristrutturazione del debito.

Se ciò non basta, l’autorità può nominare un amministratore temporaneo, che può sostituire o affiancare l’organo di amministrazione. Il mandato è limitato nel tempo, in linea di principio a un anno, con rinnovo eccezionale. Per i gruppi, l’intervento va coordinato tra le autorità competenti e la vigilanza su base consolidata, con tempi molto rapidi per le decisioni congiunte.

Condizioni per la risoluzione

La risoluzione può essere avviata solo se ricorrono congiuntamente tre condizioni:

• l’ente è in dissesto o a rischio di dissesto;
• non esistono misure alternative ragionevoli del settore privato o di vigilanza per evitare il dissesto in tempi ragionevoli;
• la risoluzione è necessaria nell’interesse pubblico.

La nozione di dissesto o rischio di dissesto ricorre, tra l’altro, se l’ente non rispetta o sta per non rispettare i requisiti autorizzativi, se il suo attivo è inferiore al passivo, se non è in grado di pagare i debiti in scadenza o se necessita di sostegno finanziario pubblico straordinario, salvo le eccezioni previste per misure cautelari, temporanee e soggette alla disciplina sugli aiuti di Stato.

Strumenti di risoluzione

Gli strumenti armonizzati sono quattro:

• vendita dell’attività d’impresa;
• ente-ponte;
• separazione delle attività;
• bail-in.

Possono essere usati singolarmente o in combinazione, ma la separazione delle attività deve sempre accompagnarsi ad almeno un altro strumento. Quando solo una parte dell’ente viene trasferita, il residuo va liquidato con procedura ordinaria di insolvenza, in tempi ragionevoli e compatibilmente con la continuità dei servizi necessari al ricevente.

La vendita dell’attività d’impresa consente la cessione, senza consenso degli azionisti, di azioni, attività, diritti e passività a un acquirente privato. La commercializzazione deve essere aperta, trasparente e non discriminatoria, salvo le eccezioni di urgenza. L’acquirente è trattato come continuazione dell’ente ai fini di autorizzazioni e partecipazione a infrastrutture di mercato, entro i limiti previsti.

L’ente-ponte è una persona giuridica pubblica o controllata dall’autorità di risoluzione, creata per detenere temporaneamente attività e passività trasferite e mantenere i servizi essenziali in attesa di cessione al mercato. In linea generale deve essere dismesso entro due anni dall’ultima cessione, con possibili proroghe motivate di un anno.

La separazione delle attività trasferisce asset e passività deteriorati a un veicolo di gestione, con l’obiettivo di massimizzarne il valore tramite vendita ordinata o liquidazione.

Bail-in e requisiti MREL

Il bail-in è lo strumento centrale di ripartizione delle perdite: le autorità possono svalutare o convertire passività ammissibili in capitale, fino ad azzerarle se necessario. La sequenza è rigorosa: prima il capitale ordinario di classe 1, poi gli strumenti aggiuntivi di classe 1, poi gli strumenti di classe 2 e infine le altre passività ammissibili, secondo la gerarchia fallimentare.

Sono escluse dal bail-in, tra le altre:

• depositi protetti;
• passività garantite e obbligazioni garantite;
• talune passività verso dipendenti, fisco, sistemi di garanzia dei depositi e controparti di mercato;
• passività a brevissimo termine verso sistemi di pagamento o altri enti finanziari.

In circostanze eccezionali, l’autorità può escludere altre passività se ciò è strettamente necessario per garantire funzioni essenziali, evitare contagio o impedire distruzioni di valore. Se alcune passività sono escluse, il contributo delle altre può essere aumentato, ma sempre nel rispetto del principio no creditor worse off.

La direttiva introduce il requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili, il cosiddetto MREL, che deve essere sempre rispettato dagli enti e, per i gruppi, anche su base consolidata. Il requisito è determinato dall’autorità di risoluzione sulla base di criteri legati alla possibilità di risoluzione, al modello di business, al rischio, alle esposizioni sistemiche, alla partecipazione del sistema di garanzia dei depositi e alla necessità di assicurare ricapitalizzazione post-bail-in. Sono previste regole su strumenti di bail-in contrattuale, deroghe intra-gruppo e possibilità di utilizzo di strumenti contrattuali per soddisfare in tutto o in parte il requisito.

Valutazione, effetti e tutele nel bail-in

Prima di qualsiasi risoluzione o svalutazione/conversione di capitale, deve essere effettuata una valutazione equa, prudente e realistica delle attività e passività dell’ente da parte di un soggetto indipendente, con possibilità di valutazione provvisoria in caso di urgenza. La valutazione serve sia a verificare la sussistenza delle condizioni di risoluzione, sia a determinare l’ammontare del bail-in e il trattamento da riservare ad azionisti e creditori.

Il bail-in produce effetti immediati e vincolanti; le autorità possono compiere tutti gli atti amministrativi necessari, inclusa la modifica dei registri e l’ammissione di nuove azioni. Sono disciplinati anche i derivati, il close-out, i tassi di conversione e il trattamento delle eventuali rivalutazioni ex post se la stima iniziale si rivela eccessiva.

Contratti, garanzie e continuità operativa

La direttiva contiene una disciplina dettagliata per evitare che la risoluzione venga frustrata da clausole contrattuali o da meccanismi di compensazione. Le misure di prevenzione o di gestione della crisi non devono essere considerate, di per sé, evento di default o di insolvenza ai fini di determinati contratti, sistemi di pagamento e garanzie finanziarie, purché gli obblighi sostanziali continuino a essere eseguiti.

Sono previste sospensioni temporanee degli obblighi di pagamento o consegna, limitazioni ai diritti di garanzia e ai diritti di recesso, sempre con esclusione dei sistemi di pagamento, delle controparti centrali e delle banche centrali. Le autorità possono inoltre imporre l’obbligo di fornire servizi e meccanismi operativi essenziali al ricevente di attività o passività trasferite.

Tutela degli azionisti, dei creditori e diritto al rimborso della differenza

La direttiva rafforza le salvaguardie patrimoniali. Se, a posteriori, risulta che azionisti, creditori o sistemi di garanzia dei depositi hanno sopportato perdite maggiori di quelle che avrebbero subito in liquidazione ordinaria, hanno diritto a ottenere la differenza dai meccanismi di finanziamento della risoluzione.

Gli articoli sulle salvaguardie disciplinano anche la protezione di contratti di garanzia, netting, finanza strutturata e obbligazioni garantite nelle cessioni parziali. Le controparti non cedute non hanno diritti sulle attività trasferite, ma devono essere protette contro effetti sproporzionati sulle loro posizioni giuridiche.

Cooperazione transfrontaliera e collegi di risoluzione

Per i gruppi transfrontalieri, la direttiva istituisce collegi di risoluzione e, per i gruppi di paesi terzi con presenza nell’UE, collegi europei di risoluzione. Tali sedi non sono organi decisionali in senso stretto, ma piattaforme di coordinamento, scambio di informazioni, elaborazione di piani di gruppo, valutazione della risolvibilità e concordamento di programmi di risoluzione di gruppo.

Le autorità interessate devono tendere a decisioni congiunte entro termini perentori, in genere quattro mesi, con intervento dell’ABE in mediazione quando previsto. In caso di disaccordo persistente, ciascuna autorità può adottare la propria decisione motivata, che resta però vincolante nel rispettivo Stato membro.

Rapporti con i paesi terzi

La direttiva regola la cooperazione con autorità di paesi terzi mediante accordi quadro negoziati dalla Commissione o intese operative dell’ABE e delle autorità nazionali. Sono previste norme sul riconoscimento delle procedure di risoluzione di paesi terzi, sulla facoltà di rifiuto per ragioni di stabilità finanziaria, trattamento non equivalente dei creditori o conflitti con il diritto nazionale, e sulla possibilità di azioni autonome nei confronti di succursali nell’Unione.

Meccanismi di finanziamento della risoluzione

Ogni Stato membro deve istituire uno o più meccanismi di finanziamento, destinati a sostenere l’attuazione degli strumenti di risoluzione e finanziati dal settore bancario. Tali meccanismi possono concedere prestiti, garanzie, acquisti di attività, contributi a ente-ponte o veicoli di gestione e, in certe condizioni, compensazioni agli azionisti o creditori per il principio no creditor worse off.

Il livello-obiettivo minimo dei fondi ex ante è pari almeno all’1 % dei depositi protetti di tutti gli enti autorizzati nel territorio dello Stato membro, da raggiungere entro il 31 dicembre 2024. Sono previsti contributi regolari, contributi straordinari ex post fino a tre volte il contributo annuo e, in caso di bisogno, fonti di finanziamento alternative e prestiti reciproci fra meccanismi nazionali.

Per le risoluzioni di gruppo, i meccanismi nazionali sono messi in comune secondo un piano di finanziamento che ripartisce il carico in funzione di criteri quali attività ponderate per il rischio, ubicazione delle attività, origine delle perdite e beneficio atteso per le entità del gruppo nei diversi Stati membri.

Sanzioni, pubblicazione e banca dati ABE

Gli Stati membri devono prevedere sanzioni amministrative e altre misure per le violazioni della direttiva, incluse mancate predisposizioni o aggiornamenti dei piani, mancata comunicazione del sostegno infragruppo, mancata trasmissione delle informazioni e omessa notifica di dissesto o rischio di dissesto. Le sanzioni possono arrivare, per le persone giuridiche, fino al 10 % del fatturato annuo netto e, per le persone fisiche, fino a 5.000.000 EUR, oltre a misure come ordini di cessazione, divieti temporanei e pubblicazione delle sanzioni.

L’ABE gestisce banche dati centrali sulle sanzioni e una pagina web di collegamento alle pubblicazioni nazionali. È inoltre prevista la cooperazione tra autorità di risoluzione, autorità competenti e ABE nel quadro del nuovo comitato interno permanente per la risoluzione.

Recepimento, applicazione e riesami

Gli Stati membri dovevano adottare e pubblicare le misure necessarie entro il 31 dicembre 2014, applicandole dal 1 gennaio 2015. Le disposizioni del titolo IV, capo IV, sezione 5, relative al bail-in, potevano essere applicate al più tardi dal 1 gennaio 2016. La direttiva è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

La Commissione deve riesaminare l’attuazione complessiva della direttiva e, in particolare, il ruolo dell’ABE e l’eventuale necessità di ulteriore armonizzazione, specie sul MREL e sulle mediazioni vincolanti, con scadenze di riesame fissate tra il 2016 e il 2018.