Sentenza n. 645/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La casa di cura ha appellato la sentenza del TAR Sicilia che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione su parte delle domande e respinto le censure rientranti nella giurisdizione amministrativa. Ha contestato la diffida regionale del 15 novembre 2011, adottata ai fini della sospensione dell’accreditamento di otto posti letto di chirurgia oncologica, sostenendo che le prestazioni chemioterapiche erano state erogate legittimamente, in continuità terapeutica, e che la continuità dovesse valutarsi nell’ambito del servizio sanitario regionale senza necessaria coincidenza tra la struttura che aveva eseguito l’intervento chirurgico e quella che somministrava la chemioterapia. Ha dedotto che circolari, note e prassi amministrative, nonché i controlli svolti per anni senza rilievi, avevano avallato tale attività; che il requisito della continuità terapeutica non aveva adeguato fondamento normativo e che la normativa regionale consentiva l’erogazione delle prestazioni mediche connesse all’attività chirurgica. Ha inoltre censurato il richiamo all’art. 5 del D.A. n. 463/2003, l’asserita carenza dei presupposti e della motivazione per l’intervento in autotutela e, in subordine, ha chiesto un indennizzo. In primo grado erano state altresì proposte domande patrimoniali e risarcitorie, comprese quelle relative al recupero di € 519.504,28 e alla richiesta di € 3.435.040,55, ma la parte della sentenza recante la declinatoria di giurisdizione non è stata impugnata ed è passata in giudicato. In appello il Collegio ha quindi limitato il sindacato alle censure concernenti la titolarità e le modalità di esercizio dei poteri autoritativi regionali di controllo e accreditamento.

La decisione

Il CGARS ha accolto parzialmente l’appello e, in parziale riforma della sentenza del TAR, ha accolto in parte il ricorso di primo grado, annullando in parte qua gli atti impugnati per difetto di motivazione nell’esercizio dei poteri di autotutela, con caducazione della sola retroazione degli effetti contestati. Ha precisato preliminarmente che, essendo passata in giudicato la declinatoria di giurisdizione non impugnata, restavano estranee al giudizio amministrativo le contestazioni meramente patrimoniali relative all’effettiva debenza dei corrispettivi e agli atti dell’ASP diretti al recupero di somme; erano invece scrutinabili le censure sull’esercizio del potere autoritativo dell’Assessorato. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che, dopo l’autorizzazione del 31 marzo 2008 per otto posti letto e per le prestazioni mediche conseguenti, la struttura avesse oltrepassato i limiti dell’autorizzazione, svolgendo trattamenti chemioterapici anche per pazienti operati altrove e in proporzione largamente eccedente l’attività chirurgica: nel 2010 risultavano 14 DRG chirurgici e 192 medici; nel 2011 un DRG chirurgico e 71 medici. Ha tuttavia attribuito rilievo decisivo al fatto che l’amministrazione aveva controllato l’attività per anni senza contestazioni prima del 27 settembre 2011. L’ASP non ha risposto alla richiesta istruttoria del Collegio e l’Assessorato ha fornito chiarimenti generici, riferiti a controlli a campione introdotti successivamente; dal contegno omissivo dell’ASP il giudice ha tratto argomento di prova che i controlli precedenti non avessero rilevato criticità. La prassi amministrativa e l’atteggiamento di assenso avevano ingenerato un affidamento incolpevole, imponendo all’amministrazione di motivare adeguatamente le ragioni di interesse pubblico prevalenti per intervenire in autotutela. Gli atti impugnati si erano limitati a rilevare un’illegittimità controversa, senza tale adeguata motivazione; inoltre non risultava provato un danno ai pazienti, circostanza valorizzata sul piano presuntivo quanto alla corretta erogazione delle prestazioni. Il requisito della continuità terapeutica poteva valere per il futuro, ma non essere applicato retroattivamente al periodo in cui l’attività era stata sottoposta a controlli senza rilievi. Le ulteriori domande patrimoniali e risarcitorie rimaste fuori dalla giurisdizione amministrativa non sono state decise nel merito. Spese del doppio grado integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Le controversie concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi” nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le A.S.L. o A.S.P. e le case di cura, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario dall’art. 133, co. 1, lett. c), codice del processo amministrativo, sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra la P.A. concedente e il concessionario del servizio pubblico, in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo/pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali; mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra la P.A. e il concessionario si configura secondo il binomio “potere/interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo.

  Le controversie meramente patrimoniali sui corrispettivi della concessione sanitaria spettano al giudice ordinario; appartengono invece al giudice amministrativo quelle che investono l’esercizio di poteri autoritativi della PA sul rapporto concessorio.

• art. 11 c.p.a.

  Non a caso, infatti, l’appellante ha riproposto la domanda dinanzi al Tribunale Ordinario di Palermo ai sensi dell’art. 11 c.p.a. contestando, essenzialmente, la fondatezza delle pretese economiche vantate nei suoi confronti dall’A.S.P. di Palermo.

  La disposizione è richiamata per la riproposizione davanti al giudice ordinario della domanda appartenente alla sua giurisdizione dopo la declinatoria del giudice amministrativo.

• art. 2697 c.c.

  Se, infatti, l’Assessorato Regionale della Salute, a fronte della specifica richiesta di documentati chiarimenti formulata dal Collegio con l’ordinanza n. -OMISSIS-, ha fornito un’illustrazione generica di un sistema di controlli a campione, peraltro, in auge dopo il 2011 poiché disposto secondo le linee di indirizzo stabilite con il D.A. n. 049613 del 13 marzo 2013 e quindi in relazione ad un periodo successivo a quello rilevante ai fini della decisione della presente controversia, l’A.S.P. di Palermo non ha fornito alcuna risposta, nonostante il menzionato provvedimento istruttorio gli sia stato comunicato dalla segreteria e notificato dall’appellante, così serbando un contegno omissivo tale da indurre a ritenere applicabile il combinato disposto dell’art. 2697 c.c. e dell’art. 64, comma 4, del D.Lgs. n. 104/2010 che, in analogia a quanto previsto per i giudizi civili dall’art. 116 comma 2 c.p.c., autorizza il giudice amministrativo a desumere argomenti di prova dal contegno processuale delle parti.

  Il Collegio richiama la regola dell’onere della prova insieme alla facoltà di trarre argomenti di prova dal contegno processuale; l’omessa risposta dell’ASP alle richieste istruttorie è valorizzata a sostegno dell’assunto che l’attività fosse stata controllata senza contestazioni.

• art. 64, comma 4, d.lgs. 104/2010

  Se, infatti, l’Assessorato Regionale della Salute, a fronte della specifica richiesta di documentati chiarimenti formulata dal Collegio con l’ordinanza n. -OMISSIS-, ha fornito un’illustrazione generica di un sistema di controlli a campione, peraltro, in auge dopo il 2011 poiché disposto secondo le linee di indirizzo stabilite con il D.A. n. 049613 del 13 marzo 2013 e quindi in relazione ad un periodo successivo a quello rilevante ai fini della decisione della presente controversia, l’A.S.P. di Palermo non ha fornito alcuna risposta, nonostante il menzionato provvedimento istruttorio gli sia stato comunicato dalla segreteria e notificato dall’appellante, così serbando un contegno omissivo tale da indurre a ritenere applicabile il combinato disposto dell’art. 2697 c.c. e dell’art. 64, comma 4, del D.Lgs. n. 104/2010 che, in analogia a quanto previsto per i giudizi civili dall’art. 116 comma 2 c.p.c., autorizza il giudice amministrativo a desumere argomenti di prova dal contegno processuale delle parti.

  Il giudice amministrativo può desumere argomenti di prova dal contegno processuale delle parti; l’omissione ingiustificata dell’amministrazione nel rispondere a una richiesta istruttoria può quindi concorrere alla dimostrazione dei fatti allegati.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  L’atteggiamento di assenso tenuto per oltre 10 anni nei confronti dell’attività dell’appellante a fronte dei controlli effettuati (e non di un mero contegno omissivo) legittima, infatti, l’affidamento della struttura privata in ordine alla correttezza del proprio operato al punto da onerare l’Amministrazione a motivare le decisioni da assumere in autotutela a fronte di preminenti interessi pubblici gravemente lesi in ragione di macroscopiche illegittimità che nel caso in esame non si colgono.

  La buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato attribuisce rilievo all’assenso espresso o desumibile dai controlli protratti nel tempo e impone, nell’intervento in autotutela, una motivazione che espliciti le prevalenti ragioni di interesse pubblico, bilanciandole con l’affidamento ingenerato.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Con il secondo motivo di appello si lamenta l’erroneità della decisione assunta dal T.A.R. in relazione al motivo di ricorso con il quale si sosteneva l’illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 21 quinquies L. n. 241/1990 in ragione dell’asserita mancanza dei presupposti e del sussistente, in tesi, difetto di motivazione.

  La disposizione è richiamata quale base della censura relativa alla revoca e ai presupposti e alla motivazione dell’intervento amministrativo; la decisione accoglie la censura per difetto di motivazione nell’esercizio dei poteri di autotutela.

Massime di principio

• Quando una controversia relativa a una concessione di pubblico servizio sanitario riguarda soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi o l’adempimento delle obbligazioni del rapporto, senza contestare l’esercizio di un potere autoritativo, essa appartiene alla giurisdizione ordinaria; se invece è contestata la titolarità o la modalità di esercizio di un potere autoritativo incidente sul rapporto concessorio, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
• L’amministrazione che, dopo controlli protratti nel tempo, abbia tenuto un comportamento di assenso rispetto a una determinata attività ingenera un affidamento qualificato nel privato; un successivo intervento in autotutela deve motivare le prevalenti ragioni di interesse pubblico e confrontarsi con tale affidamento, soprattutto quando l’illegittimità contestata sia controversa e non macroscopica.
• Un mutamento legittimo della prassi amministrativa può operare per il futuro, ma non può essere applicato retroattivamente in modo da ledere l’affidamento ingenerato da precedenti controlli conclusi senza rilievi critici.
• Nel processo amministrativo, il contegno omissivo dell’amministrazione che non risponda a una specifica richiesta istruttoria può essere valutato come argomento di prova e concorrere a dimostrare i fatti allegati dalla parte, secondo l’art. 64, comma 4, c.p.a.

Come è indicizzato